智慧社會構(gòu)建：跨領(lǐng)域協(xié)同在社會信用治理中的應(yīng)用

——基于中國社會信用政策量化研究

    摘要：在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，社會信用體系建設(shè)以社會信用基礎(chǔ)制度為依據(jù)，以公共信用信息歸集、共享與評價為基礎(chǔ)設(shè)施，為社會治理現(xiàn)代化提供了數(shù)智化抓手。在分析中國社會信用政策的政策要求、發(fā)展趨勢和研究現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，構(gòu)建適用于社會信用制度的“政策工具—政策目標(biāo)—政策力度”三維分析框架，對我國2014—2023年間中央政府頒布的涉及社會信用的1020項政策文本進行了量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，社會信用政策工具已經(jīng)成為實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的重要制度支撐，但仍存在著政策工具應(yīng)用非均衡、政策目標(biāo)分布單一、頂層制度尚需完善等問題。因此，應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)籌多元協(xié)同的信用治理體系，推進信用治理數(shù)智化能力建設(shè)，健全社會信用政策工具體系和結(jié)構(gòu)，進一步發(fā)揮社會信用政策在社會信用治理中的制度支撐作用。

    關(guān)鍵詞：社會信用治理；社會信用政策；政策文本量化；信用治理數(shù)智化；跨領(lǐng)域協(xié)同

    一、政策要求與發(fā)展趨勢

    自習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會上首次提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大理論命題以來，黨中央持續(xù)不斷深入推進相關(guān)部署。黨的十九屆四中全會專門就堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出部署。黨的二十大以來，黨中央將社會治理體系納入“推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略中進行部署，彰顯了以更高站位、更大力度重塑社會治理體系的決心。黨的二十屆四中全會提出，“堅定不移貫徹總體國家安全觀，走中國特色社會主義社會治理之路，確保社會生機勃勃又井然有序。要健全國家安全體系，加強重點領(lǐng)域國家安全能力建設(shè)，提高公共安全治理水平，完善社會治理體系”。

    在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體布局中，社會信用體系被納入“制度型治理”的核心板塊，成為政府職能轉(zhuǎn)變和監(jiān)管方式重構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施。黨的二十大報告中將社會信用作為市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度之一，定位于高水平社會主義市場經(jīng)濟體制構(gòu)建的整體部署中?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》將“健全統(tǒng)一的社會信用制度”作為統(tǒng)一市場基礎(chǔ)制度規(guī)則的重要板塊，同時強調(diào)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的“系統(tǒng)協(xié)同”工作原則，要求“提高政策的統(tǒng)一性、規(guī)則的一致性、執(zhí)行的協(xié)同性”，提升政府監(jiān)管效能。作為加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的先手棋，社會信用制度從統(tǒng)一市場基礎(chǔ)制度的角度，被賦予破除區(qū)域壁壘、維護公平競爭、降低制度性交易成本的關(guān)鍵作用。

    當(dāng)前，人類社會正加速邁向以“數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化智能化”深度融合為特征的智慧社會。人工智能正在驅(qū)動全方位、系統(tǒng)性、深層次的智慧社會變革，深刻改變著人們的生產(chǎn)生活方式，重構(gòu)政府與企業(yè)、社會、家庭、個人之間的關(guān)系。在此背景下，要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須順應(yīng)智慧社會潮流，深度激活現(xiàn)代科技動能，開啟以“智慧治理”為核心的善治新時代。作為“智慧治理”的重要基礎(chǔ)設(shè)施，社會信用體系依托公共信用信息的歸集、共享和評價，為社會治理現(xiàn)代化提供了關(guān)鍵抓手。

    自國務(wù)院2014年發(fā)布《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020 年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）以來，我國逐步探索將信用數(shù)智化治理融入社會治理體系。2025年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于健全社會信用體系的意見》更進一步地提出，要構(gòu)建“覆蓋各類主體、制度規(guī)則統(tǒng)一、共建共享共用的社會信用體系”，從覆蓋范圍、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、獎懲機制、信用監(jiān)管、信用市場等多方面部署了新時代如何深入推進社會信用體系建設(shè)。鑒往知來，有必要回望我國社會信用政策演進長河，提煉“社會信用工具箱”的整體架構(gòu)和制度邏輯，分析其應(yīng)用效果和變化趨勢，從而為下一步信用賦能社會治理現(xiàn)代化錨定方向。

    二、現(xiàn)有政策研究現(xiàn)狀分析

    近年來，中國公共政策研究呈現(xiàn)“文本—過程—效果”全鏈條量化轉(zhuǎn)向，既考察政策文本的應(yīng)然質(zhì)量，也追蹤市場或社會的實然反應(yīng)。

    在專項政策領(lǐng)域，研究呈現(xiàn)主題深化與工具優(yōu)化并重的趨勢。風(fēng)能、人工智能、科技創(chuàng)新等新興技術(shù)政策被反復(fù)檢視，共同發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)政策存在“環(huán)境型工具過溢、需求型工具缺位”的結(jié)構(gòu)性失衡。數(shù)據(jù)開放、課后服務(wù)、垃圾治理等民生議題研究，共同指向我國政策“工具—目標(biāo)”匹配度不足的問題。在府際協(xié)同方面，黃萃等基于1298份科技政策文件發(fā)現(xiàn)，科技部、財政部、國家發(fā)展改革委的“鐵三角”合作網(wǎng)絡(luò)日益固化，提出以“責(zé)任—利益”框架推動向協(xié)作型府際關(guān)系轉(zhuǎn)型。在研究方法層面，政策文獻計量、內(nèi)容分析、共詞分析、聚類分析、社會網(wǎng)絡(luò)分析、PMC指數(shù)模型等方法被廣泛用于揭示政策演進邏輯和執(zhí)行差異。黃萃等基于4707件科技政策文獻進行共詞和聚類分析發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)研究一直未能成為可辨識的議題，其受重視的程度相對而言不是增加而是減小。王宏新等運用內(nèi)容分析法對90余份易地扶貧搬遷政策文本進行編碼，劃分“試點探索—全面推進—脫貧攻堅”三階段，揭示政策由政府引導(dǎo)型走向政府主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變。王長征等將扎根理論與社會網(wǎng)絡(luò)分析結(jié)合，對262份地方大數(shù)據(jù)治理政策分析發(fā)現(xiàn)，地方政府注意力呈現(xiàn)出同步性、分層性和“倒U形”演變特征。宋大成等構(gòu)建PMC指數(shù)模型對6項科學(xué)數(shù)據(jù)開放共享政策打分，指出專指性越強得分反而越低的“精度—效力”悖論。

    在社會信用政策領(lǐng)域，研究主要基于法治化、治理邏輯、政策效果等視角。在制度法治化方面，沈巋、王錫鋅等指出，以“一處失信，處處受限”為核心的失信懲戒擴張已觸碰依法行政、比例與禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則，合法性危機倒逼立法機關(guān)加速制定“社會信用法”；王偉、譚冰霖通過類型化和處罰法定框架，將“黑名單”、聯(lián)合懲戒納入行政處罰法體系，提出構(gòu)成要件、程序和信用修復(fù)的完整規(guī)制方案。在治理邏輯研究方面，戴昕的“法治分散—德治集中—規(guī)制強化”三元模型和虞青松的“算法行政”概念共同揭示：國家借助信用大數(shù)據(jù)評分將聲譽機制升級為數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)對社會主體全生命周期的風(fēng)險畫像和預(yù)控。在政策效果檢驗方面，黃卓等、曹雨陽等、吳晶妹等利用城市信用體系建設(shè)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)信用環(huán)境改善可以顯著抑制企業(yè)違規(guī)，促進企業(yè)參與社會責(zé)任活動，提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟效率。馮翼等對我國17份社會信用體系建設(shè)頂層設(shè)計文件的量化研究顯示，我國社會信用頂層設(shè)計高度倚重環(huán)境型工具和供給型工具，需求型工具嚴(yán)重不足，導(dǎo)致“強監(jiān)管—弱激勵”失衡。

    綜合觀之，我國的社會信用政策已超越經(jīng)濟范疇，成為國家治理體系的基礎(chǔ)設(shè)施。但學(xué)者們對于社會信用政策的量化研究仍然不足。政策工具是公共政策研究的一個重要路徑，是政策過程分析在工具理性層面的發(fā)展和深化。本文嘗試將其應(yīng)用于對社會信用政策的量化研究中，采用政策“工具—目標(biāo)—力度”的三維框架，對信用政策工具應(yīng)用的系統(tǒng)性、科學(xué)性、規(guī)范性開展綜合分析。

    三、社會信用政策的分析框架構(gòu)建

    （一）社會信用政策三維分析架構(gòu)設(shè)想
    本文根據(jù)“政策工具—政策目標(biāo)—政策力度”框架，構(gòu)建出作為我國基礎(chǔ)制度的社會信用政策三維分析框架，見圖1。

    1.政策工具維度（X維度）

    政策工具是在相應(yīng)的政策環(huán)境下，政府為解決政策問題、推行政策方案、實現(xiàn)政策目標(biāo)等采用的方法和手段。本文基于對社會信用政策詞頻的分析，嘗試在社會信用體系建設(shè)背景下，構(gòu)建出服務(wù)于經(jīng)濟社會整體發(fā)展的社會信用政策工具框架。

    通過詞頻分析、內(nèi)容歸納等方法，從具有演進變化特征的社會信用政策文獻中提取16項信用主題詞和8項信用政策工具，分別以Xi和Xi-j進行編碼，結(jié)果如表1所示。篇幅所限，原始信用關(guān)鍵詞和詞頻分布予以省略。

    2.政策目標(biāo)維度（Y維度）

    政策目標(biāo)是政策制定與政策執(zhí)行的預(yù)期結(jié)果，規(guī)定著政策工具的使用目的。鑒于社會信用政策的目標(biāo)不限于推動信用行業(yè)的發(fā)展，更多的是，通過其應(yīng)用推動我國整體宏觀經(jīng)濟社會的發(fā)展。因此，本文從《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》（以下簡稱“十四五”規(guī)劃）對我國經(jīng)濟社會發(fā)展設(shè)定的主要目標(biāo)中提取出6個政策目標(biāo)，作為對社會信用政策目標(biāo)的基本分析起點。這6個政策目標(biāo)是：經(jīng)濟發(fā)展、改革開放、社會文明、生態(tài)文明、民生福祉、國家治理。以“十四五”規(guī)劃中的“篇”為單位，根據(jù)社會信用政策的作用領(lǐng)域?qū)⑵渚幋a到“十四五”規(guī)劃具體小節(jié)的政策目標(biāo)，編碼結(jié)果見表2。篇幅所限，具體到小節(jié)的編碼予以省略。

    3.政策力度維度（Z維度）
    政策力度用于描述政策的法律效力和行政影響力，由政策發(fā)布部門的級別決定，政策發(fā)布部門的法律地位和行政級別越高，政策力度越大，是體現(xiàn)政策重要程度的指標(biāo)。本文參照我國《立法法》中對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章效力的規(guī)定及相關(guān)學(xué)者的研究，將社會信用政策力度依據(jù)法律效力高低進行分層，劃分為5個等級，分?jǐn)?shù)越高，代表政策力度越強。

    本文收集的社會信用政策文件的原始法律效力分別是：法律、行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、黨中央和國務(wù)院政策文件、部門規(guī)章。以此為基礎(chǔ)，對法律的政策力度賦5分，行政法規(guī)和監(jiān)察法規(guī)的政策力度賦4分，由黨中央和國務(wù)院聯(lián)合頒布的政策文件力度賦3分，由黨中央或國務(wù)院單獨頒布的政策文件力度賦2分，部門規(guī)章的政策力度賦1分，具體見表3。

    （二）樣本篩選邏輯與范疇

    在政策文本內(nèi)容篩選方面，本文選擇中央政策文件正文中含有“信用”“誠信”“失信”等社會信用領(lǐng)域的關(guān)鍵詞，剔除僅包含“信用證”“信用保險”“信用社”“債券信用評級”“資金信用證明”等金融信用領(lǐng)域關(guān)鍵詞的政策文件。本文未區(qū)分“信用”與“誠信”相關(guān)關(guān)鍵詞，因其在政策語境中含義相近，如誠信檔案與信用檔案、誠信信息與信用信息等，均指向各領(lǐng)域的信用建設(shè)要求。故而，盡管學(xué)界對二者存在概念區(qū)分，為全面反映政策實踐，尤其是金融、科研等領(lǐng)域中常見的“誠信”類表述，本文仍將它們共同納入分析范疇。
    在政策法律效力方面，本文選擇法律效力層級為法律、法規(guī)、黨中央和國務(wù)院政策文件、部門規(guī)章，未納入各部委發(fā)布的部門規(guī)范性文件和部門工作文件。主要考慮是：根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕49號）的要求，只有上述四類文件方具有在全國范圍內(nèi)實施嚴(yán)重失信主體名單制度的法定權(quán)限，本文立足中央宏觀視角，將規(guī)范性、約束力相對不足的部委規(guī)范性文件和工作文件排除在外。

    在政策有效性方面，本文選擇現(xiàn)行有效的政策文件，排除已失效、已被修改的政策文件。這主要是考慮到已失效或已被修改的文件不再具備實際約束力，其條款內(nèi)容可能已被替代、廢止，乃至與現(xiàn)行法規(guī)相沖突；若納入分析，既會稀釋樣本的權(quán)威性和可比性，也可能導(dǎo)致研究結(jié)論與當(dāng)下制度運行脫節(jié)。

    在政策時間窗口方面，我國雖然在1999年就提出了社會信用體系的概念，但是鑒于我國社會信用體系建設(shè)進入快車道起始于2014年《規(guī)劃綱要》的發(fā)布，本文對社會信用政策的研究時間窗口限定為2014—2023年的10年期間。
    政策文本數(shù)據(jù)主要來源于“北大法律信息網(wǎng)”中的“法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”，同時以“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”公布的政策文本作為補充，收集到與社會信用相關(guān)的中央政策文件共計1020份，作為本文研究的政策文本樣本集。

    四、社會信用政策量化分析
    （一）社會信用政策數(shù)量的總體演變趨勢
    本文將社會信用政策區(qū)分為國家和部委兩個層面的文件進行分析，其中國家層面包括法律、法規(guī)、黨中央和國務(wù)院政策文件，共計658項；部委層面僅包括部門規(guī)章，共計362項，總體情況見圖2。

    1.2014—2021年期間，社會信用政策持續(xù)發(fā)布

    從社會信用政策數(shù)量的絕對值看，2014年社會信用體系建設(shè)啟動以來，國家和各部委對信用工作的重視程度直線上升。在《規(guī)劃綱要》的規(guī)劃期內(nèi)的2015—2019年間，國家和各部委每年發(fā)布的信用政策數(shù)量之和每年都在100項以上。此外，整體信用政策數(shù)量在2016年和2021年出現(xiàn)兩個小高峰，分別對應(yīng)著“十三五”規(guī)劃和“十四五”規(guī)劃的發(fā)布期，也印證了我國社會信用體系建設(shè)是通過政府制定政策進行引導(dǎo)和推動的“政府主導(dǎo)型”建設(shè)模式。

    2.2021年以后，社會信用政策數(shù)量相對減少

    2021年以后，社會信用政策數(shù)量明顯大幅降低，尤其是國家層面的信用政策數(shù)量，與高峰期相比減少了50%以上。可能的原因在于：“十三五”時期我國社會信用體系建設(shè)尚處于起步階段，相關(guān)信息管理、數(shù)據(jù)共享、激勵懲戒機制、信用服務(wù)市場等均處于初步構(gòu)建狀態(tài)，各項工作幾乎從零開始，屬于系統(tǒng)性建設(shè)的開端；而進入“十四五”時期，社會信用體系建設(shè)已邁向深化發(fā)展階段，工作重心轉(zhuǎn)向制度標(biāo)準(zhǔn)完善、信用應(yīng)用拓展、信用主體權(quán)益保障等方面，制度框架基本成型，僅需進行局部優(yōu)化和微調(diào)。

    3.2020年前后，社會信用政策出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化

    從國家和部委的信用政策文件數(shù)量變化對比趨勢可以發(fā)現(xiàn)，在2020年以前，國家層面發(fā)布的信用政策數(shù)量一直明顯多于部委；而在2020年以后，除了2021年“十四五”規(guī)劃發(fā)布期外，部委層面發(fā)布的信用政策數(shù)量開始多于國家層面。這說明雖然我國社會信用體系建設(shè)仍然是政府在引導(dǎo)推動，但是主體已經(jīng)發(fā)生變化。近幾年的社會信用體系建設(shè)更多的是各部委在主動推動，我國的社會信用體系建設(shè)整體上更加具體，顯示出與前一階段不同的特征。

    （二）基于政策工具維度的分析

    1.社會信用政策工具的總體應(yīng)用情況
    從政策文件數(shù)量上看，受關(guān)注度較高的信用政策工具是信用信息、信用監(jiān)管、信用獎懲，對信用修復(fù)、政務(wù)誠信、信用服務(wù)的關(guān)注度相對較弱。8項信用政策工具在中央政策文件中的總體分布情況見表4。

    （1）社會信用整體規(guī)劃方面。社會信用整體部署工具中，政府更多使用“信用體系”的相關(guān)提法，而較少使用“信用建設(shè)”的提法。
    （2）在社會信用基礎(chǔ)設(shè)施方面。信用信息的記錄、共享、公示等是我國社會信用體系建設(shè)最重要的抓手，66%的社會信用政策中提到了信用信息的相關(guān)內(nèi)容。而在信用服務(wù)方面，雖然社會各界已經(jīng)認(rèn)識到社會信用體系的建設(shè)，不能僅僅由政府推動，還需要市場和社會力量的參與；但是，從政策分布來看，政府對推動市場性信用服務(wù)發(fā)展的政策制定較少。2019年以后提出的信易貸，雖然開始將公共信用向金融信用融合，但無論是措施的力度還是具體程度仍很不足。

    （3）社會信用具體應(yīng)用方面。使用信用監(jiān)管工具的政策數(shù)量已經(jīng)超過了信用獎懲，尤其是2019年以后，每年使用信用監(jiān)管工具的政策數(shù)量均大于信用獎懲，說明我國的社會信用體系建設(shè)重點，已經(jīng)從事后信用獎懲機制轉(zhuǎn)向了事中信用監(jiān)管機制的建立。這可能與2019年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進社會信用體系建設(shè) 構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕35號）（以下簡稱“35號文”）的信用監(jiān)管專項文件有關(guān)?！?5號文”發(fā)布后，各領(lǐng)域?qū)π庞帽O(jiān)管工具的應(yīng)用路徑和應(yīng)用領(lǐng)域更加清晰，故而逐步減少了對信用獎懲工具的使用。在之前的信用獎懲工作中，失信懲戒的政策文件數(shù)量大約是守信激勵的2.5倍，說明政府更加重視失信懲戒的威懾作用，對守信激勵引導(dǎo)作用的發(fā)揮尚顯不足。而作為信用監(jiān)管和信用獎懲配套權(quán)益保護工具的信用修復(fù)，所占比例相對較低，這與我國大力推行社會信用廣泛應(yīng)用的現(xiàn)狀形成了強烈對比，從中啟示在開展社會信用體系建設(shè)過程中應(yīng)進一步加強對信用主體的權(quán)益保護。

    （4）社會信用環(huán)境營造方面。社會信用環(huán)境營造過程使用的信用意愿工具中，政府更多只是提出誠實信用的原則性要求，不過近幾年提到信用承諾工作的文件有所增加，說明信用意愿工具的應(yīng)用正在由意念層面向?qū)嵅賹用孓D(zhuǎn)型。政務(wù)誠信雖然在《規(guī)劃綱要》中被列為四大領(lǐng)域之一，并將其定位于“對其他社會主體誠信建設(shè)發(fā)揮著重要的表率和導(dǎo)向作用”，但是從實際上的政策分布來看，相關(guān)工作并未得到很好的關(guān)注和落實。
    2.信用主題詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)與突現(xiàn)分析

    為了研究這些社會信用政策工具之間的內(nèi)部關(guān)系，本文將16個信用主題詞作為政策文件關(guān)鍵詞，使用類似于學(xué)術(shù)文獻計量的共詞分析（Co-Word Analysis）方法，運用 CiteSpace 軟件，開展社會信用政策共現(xiàn)分析和頻次分析，所得共詞分析網(wǎng)絡(luò)圖見圖3。圖3中圓圈大小代表16個主題詞的詞頻大小，在本文中表示提及每項信用主題詞的政策文件數(shù)量大小，圓圈的顏色深淺代表不同年份，連線粗細代表各主題詞之間的連接強度?？傮w來看，在信用主題詞中，提及信用記錄、信息公示、失信懲戒、信息共享、信用體系較多，提及信用服務(wù)、信用修復(fù)、政務(wù)誠信、“信易貸”相對較少。

    基于政策主題詞的共現(xiàn)分析可以發(fā)現(xiàn)，我國社會信用體系建設(shè)呈現(xiàn)出以失信懲戒為制度起點、以信息共享為運行基礎(chǔ)的路徑特征。當(dāng)前體系仍存在結(jié)構(gòu)性失衡：信用監(jiān)管偏重懲戒功能，守信激勵協(xié)同不足；信用修復(fù)構(gòu)成信譽挽回主渠道，信用承諾機制呈現(xiàn)“事后修復(fù)主導(dǎo)、事前規(guī)制缺失”的特點。在制度演進中，信用記錄通過信息公示將誠信原則轉(zhuǎn)化為剛性約束，信用服務(wù)機構(gòu)借此擴大影響力，而政務(wù)誠信卻面臨政策工具供給不足的困境，“信易貸”等應(yīng)用場景也高度依賴信息共享效能。這些表象折射出政策子系統(tǒng)協(xié)同不足的本質(zhì)問題。推進治理現(xiàn)代化，亟須打破信息壁壘，構(gòu)建跨部門協(xié)同治理體系，在“全國統(tǒng)一大市場”理念下，以數(shù)字化、智能化平臺為支撐，通過智慧治理實現(xiàn)綜合治理在精準(zhǔn)性、協(xié)同性與智能化層面的系統(tǒng)性提升。

    在文獻研究中，常使用突現(xiàn)分析識別研究前沿，根據(jù)代表該研究內(nèi)容的詞匯或短語出現(xiàn)次數(shù)的變化，識別出學(xué)科發(fā)展的新興趨勢和突然變化。本文采用類似的突現(xiàn)分析技術(shù)對社會信用主題詞進行分析，結(jié)果如表5所示。從表5可以看出：第一，信用修復(fù)盡管從2017年就已經(jīng)出現(xiàn)在政策文件中，但直到2020年才開始成為重點關(guān)注對象，說明前期對信用主體的權(quán)益保護問題關(guān)注不夠，近年來正在加強。第二，信用承諾最早出現(xiàn)于2015年，到2021年成為國家關(guān)注的重點；“信易貸”從2019年首次出現(xiàn)后就一直是國家關(guān)注的重點工作，未來應(yīng)該還會繼續(xù)推進相關(guān)工作。第三，信用服務(wù)雖在近十年的政策文件中屢有提及，但其政策關(guān)注的高峰大約在2015年，說明我國的信用服務(wù)業(yè)僅在社會信用體系建設(shè)早期受到集中推動，而后續(xù)的政策支持力度不足。這可能是近年來信用服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢的原因之一。

    （三）基于政策目標(biāo)維度的分析

    整體來說，雖然作為中國特色的社會信用政策工具的提出時間較短，但是其應(yīng)用已經(jīng)覆蓋了我國經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面。政府開始重視使用社會信用政策工具來解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的各種問題，尤其是在促進經(jīng)濟發(fā)展、深化改革開放方面。已有研究表明，信用體系建設(shè)有助于發(fā)展以契約為基礎(chǔ)的實體經(jīng)濟，能夠提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟效率。

    具體而言，社會信用政策工具主要應(yīng)用于實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和改革開放的目標(biāo)，其政策數(shù)量分別占比39%和26%；其次是國家治理和民生福祉的目標(biāo)，其政策數(shù)量分別占比15%和12%；在實現(xiàn)生態(tài)文明和社會文明目標(biāo)上，對社會信用政策工具的使用不足，其政策數(shù)量分別占比6%和3%，相關(guān)數(shù)據(jù)見圖4。

    正如“十四五”規(guī)劃所指出的，“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵”。政府對于社會信用政策工具的應(yīng)用也集中在關(guān)乎經(jīng)濟社會整體發(fā)展的各個重點領(lǐng)域。如果說社會信用政策工具在經(jīng)濟發(fā)展和改革開放領(lǐng)域的應(yīng)用，是為了將我國整體經(jīng)濟“蛋糕”做大，那么社會信用政策工具在國家治理和民生福祉領(lǐng)域的應(yīng)用，則是為了輔助國家將“蛋糕”分配得更好，讓發(fā)展成果更多、更公平惠及全體人民，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

    社會信用政策工具在我國經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)的這種分布，充分體現(xiàn)了將“信用作為社會資源配置依據(jù)”的理論思想。信用資本作為一種手段使人們能夠參與社會資源配置，不論是富人還是窮人，只要有信用，就有平等地參與競爭和享受社會資源的權(quán)利，這體現(xiàn)了一種社會公平，有利于消除貧富差距，促進社會進步與經(jīng)濟健康發(fā)展。

    （四）基于政策力度維度的分析
    對社會信用政策的效力統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2014—2023年的平均得分為2.05分，并且得分為2分和1分的政策數(shù)量最多，分布結(jié)構(gòu)與我國社會信用政策的金字塔式整體分布結(jié)構(gòu)相似，具體見表6。在《規(guī)劃綱要》的規(guī)劃期內(nèi)，除收尾兩年政策力度均分低于2分以外，其他年份的政策力度均分都高于2分，且基本上呈現(xiàn)出逐年升高趨勢，顯示出社會信用體系建設(shè)初期政府對社會信用政策工具應(yīng)用的力度較大。但是近兩年出臺的社會信用政策明顯力度不足，均分都在2分以下。雖然這與政策力度為1的部門規(guī)章數(shù)量增多有關(guān)，但也與更高力度的社會信用政策數(shù)量減少有關(guān)。

    從變化趨勢上看，我國社會信用政策整體上呈現(xiàn)出逐步法治化、規(guī)范化的趨勢。具體表現(xiàn)為：在社會信用體系建設(shè)前期，社會信用政策主要以黨中央、國務(wù)院政策文件等形式進行發(fā)布，但是這種形式的政策數(shù)量比例逐年降低，占比已從最高的70%以上下降到了30%以下；2020年以后，社會信用政策則主要以法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等更加規(guī)范的制度文件形式進行發(fā)布。但是，在上位法層面，我國目前還未制定社會信用的專項法律，《社會信用建設(shè)法》仍在立法推進過程中。
    我國社會信用政策力度的這種變化趨勢體現(xiàn)出中國政策實踐中“摸著石頭過河”的基本政策學(xué)習(xí)路徑。我國的社會治理體系是以政府不斷加強政策學(xué)習(xí)、改進政策制度為特點的，是一種具有容錯性的政策發(fā)展機制。在改革與創(chuàng)新的過程中，政府不斷總結(jié)初期政策實施經(jīng)驗，及時調(diào)整政策方向與工具。以信用獎懲政策工具應(yīng)用的變化為例，在2016—2019年推行了一段時間的失信聯(lián)合懲戒措施后，理論界和實踐界對失信懲戒機制濫用的爭議不斷增多。在此背景下，2020年國務(wù)院辦公廳專門頒布了《關(guān)于進一步完善失信約束制度 構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕49號），對全國失信懲戒機制的運行進行規(guī)范，并對所依據(jù)的政策文件效力層級進行了限定。由此才出現(xiàn)了上述信用政策文件法律效力的變化態(tài)勢，這也契合了國家提出的社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展要“推動社會信用體系建設(shè)全面納入法治軌道”的要求。
    五、主要探索、結(jié)論與建議
    （一）一種探索和嘗試
    本文構(gòu)建了適用于社會信用政策分析的三維分析框架，目的是通過數(shù)據(jù)定量分析政策變化與應(yīng)用情況，為理論界和實踐界對社會信用體系建設(shè)的定性認(rèn)知提供定量分析證據(jù)。尤其是對基礎(chǔ)制度類政策工具的歸納與分析路徑，突破了傳統(tǒng)政策分析僅考慮少數(shù)重點專項政策文件的片面性，從涉及該項制度的所有政策文本進行全景式分析，在方法論上進行了一些新的探索和嘗試，具體體現(xiàn)在以下三個方面。
    第一，提出了新的政策文本研究視角，即從基礎(chǔ)制度的整體政策工具庫視角開展研究，從而將研究對象從某領(lǐng)域的專項政策文件拓展到涉及某類基礎(chǔ)制度的所有政策文件，拓寬了現(xiàn)有政策文本的研究邊界，補充并豐富了相關(guān)研究。

    第二，構(gòu)建了一個社會信用政策三維量化分析框架，并明確了其中具體的政策量化分析方法，為日后開展社會信用政策分析提供了具有指導(dǎo)性和操作性的分析框架。
    第三，提供了一個對政策用詞具有演進變化特性的政策領(lǐng)域開展量化研究的路徑，即使用詞頻分析法提取關(guān)鍵詞，進而使用內(nèi)容分析法逐步歸納分析得到上層概念，并對上層概念進行共詞分析、演化分析等，克服單純使用內(nèi)容分析法主觀性強、由政策用詞演進變化帶來的詞頻分析不準(zhǔn)確等問題。
    （二）主要結(jié)論與思考
    經(jīng)過十余年的發(fā)展和演進，社會信用政策工具不僅在微觀層面提升了個體與組織的合規(guī)激勵，而且在宏觀層面優(yōu)化了治理資源配置，推動了社會治理的精細化、協(xié)同化和科學(xué)化，成為實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的重要制度支撐。其總體變化趨勢和特征如下。

    第一，我國社會信用體系建設(shè)正逐步由“中央統(tǒng)籌驅(qū)動”向“部委主動作為”演進。2020年前，政策供給以黨中央、國務(wù)院頂層文件為主導(dǎo)；2020年以后，各部委成為主要的規(guī)則制定者，相繼出臺更具針對性和操作性的專項舉措，推動信用治理落地深耕。

    第二，各類社會信用政策工具的應(yīng)用呈顯著非均衡態(tài)勢。作為基石的信用信息類工具使用頻次最高，但應(yīng)用功能定位已由“事后獎懲”轉(zhuǎn)向“事中監(jiān)管”，折射出政策運用日趨精細化的演進軌跡。然而，政務(wù)誠信的示范引領(lǐng)功能、信用服務(wù)的市場支撐功能以及信用修復(fù)的權(quán)益保障功能仍顯薄弱，尚未形成與信用信息類工具協(xié)同共進的良性格局，制度潛能仍有待進一步挖掘。
    第三，社會信用政策應(yīng)用觸角延伸至經(jīng)濟社會諸多領(lǐng)域，以服務(wù)于多元化的治理目標(biāo)。不過，政策工具分布仍高度向促進經(jīng)濟發(fā)展這一單一維度傾斜，對國家治理、民生福祉、生態(tài)文明等其他政策目標(biāo)的嵌入深度和覆蓋廣度顯著不足，呈現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)性失衡。

    第四，我國社會信用體系建設(shè)正加速駛?cè)敕ㄖ位?、?guī)范化軌道，但頂層制度仍缺立法這“最后一塊拼圖”。2020年前，政策以黨中央、國務(wù)院文件形式“探路”；2020年以后，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等高位階規(guī)范迅速接棒，并成為主流，展現(xiàn)了我國信用治理漸進式螺旋上升的法治路徑。

    （三）政策建議

    第一，構(gòu)建統(tǒng)籌多元協(xié)同的信用治理體系。要系統(tǒng)提升社會信用治理能力，關(guān)鍵在于加強頂層制度設(shè)計，拓展政策工具的覆蓋廣度和應(yīng)用深度。應(yīng)立足統(tǒng)一大市場建設(shè)目標(biāo)，全面提升信用體系建設(shè)的戰(zhàn)略謀劃與政策協(xié)同水平，推動跨部門統(tǒng)籌聯(lián)動，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、改革開放、社會文明、生態(tài)文明、民生福祉、國家治理等多維目標(biāo)的有機統(tǒng)一。積極探索信用治理與數(shù)字經(jīng)濟、綠色發(fā)展的協(xié)同路徑，增強信用制度對高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代治理體系的支撐效能，形成法治化、市場化、智能化的社會信用運行新格局。
    第二，推進信用治理數(shù)智化能力建設(shè)?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提出，“加強人工智能同社會治理相結(jié)合”。在信用治理領(lǐng)域，應(yīng)積極推進“信用+數(shù)字”融合的多元試驗，搭建集成化分析系統(tǒng)平臺，支撐多跨場景的協(xié)同應(yīng)用探索。通過運用深度學(xué)習(xí)、知識圖譜等技術(shù)實時挖掘風(fēng)險信號，實現(xiàn)風(fēng)險的早識別、早預(yù)警；進一步推動算法與監(jiān)管規(guī)則深度耦合，形成“高風(fēng)險自動觸發(fā)核查、中風(fēng)險精準(zhǔn)抽查、低風(fēng)險無事不擾”的智能監(jiān)管閉環(huán)。在此基礎(chǔ)上，廣泛開展技術(shù)應(yīng)用協(xié)同、場景融合與實現(xiàn)路徑的試點試驗，以多路徑、多場景的實踐探索，全面提升社會治理的精細化、智能化水平。

    第三，健全社會信用政策工具體系與結(jié)構(gòu)。在體系建設(shè)上，應(yīng)堅持規(guī)范性與靈活性并重：中央層面需進一步完善基礎(chǔ)制度與規(guī)則，統(tǒng)一全社會對信用政策工具的認(rèn)識，同時為各領(lǐng)域留出創(chuàng)新空間，鼓勵制定符合行業(yè)特色的信用制度。在結(jié)構(gòu)優(yōu)化上，應(yīng)在現(xiàn)有信用信息、信用獎懲、信用監(jiān)管等工具基礎(chǔ)上，重點強化信用服務(wù)、政務(wù)誠信和信用修復(fù)等工具的應(yīng)用，拓寬其在市場、環(huán)境、權(quán)益保護等多方面的作用。同時，注重政策工具與政策目標(biāo)的適配性。當(dāng)前社會信用政策工具主要服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展和改革開放目標(biāo)，但實際運用中仍偏重信用獎懲、信用監(jiān)管等社會治理類工具，面向市場經(jīng)濟的信用服務(wù)工具應(yīng)用不足，制約了市場主體的參與積極性和社會信用制度的自我完善。因此，下一階段應(yīng)統(tǒng)籌社會治理和經(jīng)濟發(fā)展的多元需求，增強政策工具與政策目標(biāo)之間的系統(tǒng)性協(xié)同，全面提升信用政策工具的整體效能和適應(yīng)性。

    作者：吳晶妹，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院，主要研究方向為社會信用體系和信用管理；張京，北京吳氏三維信用評價中心，主要研究方向為信用管理。
    來源：《征信》2026年第1期