一、黨中央國務院高度重視構建以信用為核心的新型市場監(jiān)管體制問題

    2000年以后，我國開始推進社會信用體系建設，同時以信用為手段的市場監(jiān)管創(chuàng)新也開始進入探索階段，特別是工商等部門開展了市場主體分類評價等方面的探索。同時期理論研究文章也不少。黨的十八大以后，我國社會信用體系建設工作快速推進，行政審批制度改革和放管服工作作為全面深化改革的“當頭炮”“先手棋”不斷深入，使得信用體系建設與市場監(jiān)管創(chuàng)新互相輝映，為新形勢下市場監(jiān)管創(chuàng)新開辟了廣闊空間。

    這里列舉三個重要的文件作出說明。一是2015年，國務院辦公廳發(fā)布了《關于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》（國辦發(fā)﹝2015﹞51號）提出：“推進簡政放權和政府職能轉變，以社會信用體系建設和政府信息公開、數(shù)據(jù)開放為抓手，充分運用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術，提高政府服務水平，加強事中事后監(jiān)管，維護市場正常秩序，促進市場公平競爭，釋放市場主體活力，進一步優(yōu)化發(fā)展環(huán)境?！倍窃凇秶鴦赵宏P于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》（國發(fā)﹝2015﹞62號）中，又明確提出建立“信用約束”的基本原則。提出“加快推進全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺和企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)建設，推進政府部門、行業(yè)協(xié)會、社會組織信用信息共享共用，強化信用對市場主體的約束作用，構建以信息歸集共享為基礎，以信息公示為手段，以信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管制度，讓失信主體‘一處違法，處處受限’”。在這里明確提出了建立以“以信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管制度”的概念。三是《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》（國發(fā)﹝2015﹞55號）又明確提出了“建立健全與市場準入負面清單制度相適應的社會信用體系和激勵懲戒機制”、“建立健全與市場準入負面清單制度相適應的信息公示制度和信息共享制度”。

    更重要的是，依托信用信息共享開展了協(xié)同監(jiān)管?！秶鴦赵宏P于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發(fā)﹝2016﹞33號）提出：部門聯(lián)動，社會協(xié)同，通過信用信息公開和共享，建立跨地區(qū)、跨部門、跨領域的聯(lián)合激勵與懲戒機制，形成政府部門協(xié)同聯(lián)動、行業(yè)組織自律管理、信用服務機構積極參與、社會輿論廣泛監(jiān)督的共同治理格局。加強對失信行為的行政性、市場性、行業(yè)性、社會性約束和懲戒。

    二、以信用為核心的新型市場監(jiān)管體制的主要內涵和實踐探索

    政府的市場監(jiān)管包括事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)。過去我們在這三個環(huán)節(jié)的管理方式上都存在不少問題，總的來說是在事前準入門檻高、審批過多；在事中以批代管、只批不管或執(zhí)法不嚴、選擇性執(zhí)法等等；在事后缺乏明確的退出、整改、信用修復等制度，違法違規(guī)后果呈現(xiàn)出很大額度隨意性，監(jiān)管效果難以達到。這些問題往往又與監(jiān)管交叉重疊、監(jiān)管分割、監(jiān)管力量薄弱、人員經費和技術手段跟不上相關聯(lián)。這些問題在黨的十八大以后，隨著行政審批制度改革的深化和互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)時代到來，特別是信用體系建設的深化出現(xiàn)了喜人的變化。

    從事前、事中、事后各個階段看，政府部門在監(jiān)管活動中對信用手段的使用主要是：

    1、以市場主體信息公示披露、信用承諾、信用報告查詢使用為主要手段的事前信用管理。

    2、以對市場主體進行信用分類評價、大數(shù)據(jù)檢測、第三方信用評估監(jiān)督等為主要手段的事中信用管理。

    3、以嚴重失信黑名單、輿論曝光、聯(lián)合懲戒、信用修復和異議投訴等為主要手段的事后信用管理。

    推進信用監(jiān)管，必須大力推進市場主體信息公示披露和政府行政許可和行政處罰等信用信息的及時公開。在這方面，《企業(yè)信用信息公示暫行條例》和其他大量部門規(guī)章都規(guī)定了企業(yè)應當或自愿披露的信息內容和披露方式。公開就是最好的信用監(jiān)督。而政府掌握的行政許可、行政處罰等公共信用信息，國辦發(fā)﹝2015﹞51號文件也已經要求各級政府部門在7個工作日內進行公開，要求零遺漏。下一步要按照國務院有關要求進行督察。

    推進信用監(jiān)管，還必須打破信息孤島，大力推進公共信用信息的歸集共享。2015年10月，根據(jù)《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014–2020年）》和有關文件要求，我委牽頭建設的全國信用信息共享平臺正式運行，實現(xiàn)了與37個部委和全國各省區(qū)市互聯(lián)互通，累計歸集各部門各地方自然人、法人和其他社會組織基礎信息、行政許可和行政處罰信息、紅黑名單信息、企業(yè)信用分類管理信息等各類信用信息6.1億多條，并以每月新增入庫1500萬條數(shù)據(jù)的速度不斷發(fā)展。

    在各地區(qū)、各部門的具體實踐中，主要有以下方面：

    1、使用信用報告、查詢信用記錄開展信用監(jiān)管

    2013年5月，國家發(fā)展改革委、人民銀行、中央編辦三部門聯(lián)合印發(fā)《關于在行政管理事項中使用信用記錄和信用報告的若干意見的通知》（發(fā)改財金［2013］920號）。各地積極響應，大力推進落實。江西、福建、海南等省轉發(fā)了《通知》，湖北、浙江、陜西、吉林、山東、寧夏等省區(qū)以及山東濟南、山東青島、浙江杭州、浙江寧波、浙江臺州、浙江金華、浙江東陽、廣東清遠、山西陽泉、陜西延安、廣西湛江等市結合地方實際，制定了《實施意見》。廣東江門、江蘇及江蘇無錫、蘇州、鹽城、淮安和泰州出臺了具體的《實施辦法》。

    上海、江蘇、安徽等省市開通信用信息查詢服務大廳，江蘇及部分市在政府行政服務中心開設窗口，供政府部門、機構、單位和企業(yè)查詢。長三角地區(qū)實施信用信息共享、信用報告互認，在交通、建筑、環(huán)保、旅游等行業(yè)中應用。

    北京出臺了《北京市行政機關歸集和公布企業(yè)信用信息管理辦法》、重慶印發(fā)了《關于加強公共資源交易領域企業(yè)誠信體系建設的實施意見》、黑龍江制定了《關于在行政管理中實施信用記錄核查的意見》、《黑龍江省企業(yè)失信行為聯(lián)合懲戒實施暫行辦法》，相關省市要求各部門加強信用信息歸集、共享和應用，在行政管理和服務中開展信用信息的核查，對企業(yè)失信行為的聯(lián)合懲戒工作。

    陜西西安在醫(yī)藥衛(wèi)生、教育科研、社會保障、中介服務等行業(yè)領域推廣使用職業(yè)信用報告情況；在工商、稅務、安全生產、產品質量、食品藥品安全、環(huán)境保護、交通運輸?shù)戎攸c領域，建立起完善的企業(yè)和從業(yè)人員信用記錄。

    2、企業(yè)信用分類監(jiān)管

    當前，市場主體多元化、經營業(yè)態(tài)多樣化、營銷方式現(xiàn)代化、市場競爭激烈化對市場監(jiān)管提出新的挑戰(zhàn)。各部門面臨著日益繁重的市場監(jiān)管任務，以企業(yè)信用為核心實施分類監(jiān)管，有利于提高監(jiān)管執(zhí)法效能。

    工商、海關、環(huán)保、食藥品等部門建立了相對完善的企業(yè)信用評價標準，并按照企業(yè)信用分類的具體標準，將企業(yè)劃分為A、B、C、D四類，再因“信”施“治”。

    北京、上海、江蘇、浙江等條件和基礎較好的地方，打破部門和行業(yè)的局限，嘗試建立企業(yè)信用綜合評價標準，對域內所有企業(yè)進行信用分類評價，根據(jù)不同的信用積分檔次實施不同的監(jiān)管方式，日常監(jiān)管各有側重。如寧波出臺《企業(yè)信用監(jiān)管和社會責任評價辦法》，將企業(yè)綜合信用等級分為A、B、C、D四個等級，A類表示信用風險很小；B類表示信用風險較??；C類表示信用風險較大；D類表示信用風險很大。對A類企業(yè)應當減少或者免除日常監(jiān)督檢查，可以實行跨年度監(jiān)督檢查；對D類企業(yè)，政府部門將重點監(jiān)管。

    3、利用信息化平臺進行監(jiān)管

    北京建立“雙積分”信用監(jiān)管系統(tǒng)。這是北京優(yōu)化社會信用環(huán)境，加強事中事后監(jiān)管的一項重要舉措。目前該系統(tǒng)已歸集北京相關部門的企業(yè)信用信息，通過“雙積分”規(guī)則，對企業(yè)良好信息積正分，不良信息積負分，且依據(jù)積分情況形成企業(yè)分類管理池，開展守信激勵和失信懲戒。

    安徽建立工程建設監(jiān)管與信用管理平臺，將企業(yè)庫、人員庫、項目庫、信用庫“四庫”匯集到一起。目前已有1.2萬家建筑工程企業(yè)、37萬余名注冊及中高級職稱人員、4000多個項目以及6000萬余條信用信息進入平臺。通過該平臺實現(xiàn)信息資源共享、互認、互用，守信與失信行為通過該平臺得到動態(tài)反映，實現(xiàn)有效監(jiān)管。

    深圳建成國內首個以信用監(jiān)管為主題的地方性公示平臺——商事主體信用監(jiān)管公示平臺。該平臺已嵌入在深圳信用網(wǎng)首頁的顯著位置，重點突出監(jiān)管公開、信用公示。

    4、引入第三方評價機構參與信用監(jiān)督

    發(fā)揮市場力量，加強行業(yè)自律，引入第三方征信機構開展信用評價是信用監(jiān)管的重要方式。目前，國家發(fā)改委在煤炭、電力、鹽業(yè)、石油天然氣、企業(yè)債劵、鋼鐵、創(chuàng)業(yè)投資和股權投資、電子商務等重點領域開始試點，引入符合條件的征信機構開展合作，引導征信機構建立信用記錄、編制行業(yè)信用狀況監(jiān)測報告、開展信用大數(shù)據(jù)分析等，為政府決策監(jiān)管提供參考。下一步引入第三方征信機構參與行業(yè)建設和信用監(jiān)管，進一步向更多更寬行業(yè)領域推廣，為“放管服”改革和經濟社會健康發(fā)展提供重要支撐。

    一些地方也在引入第三征信機構參與信用監(jiān)管方面進行積極探索，取得了一定的成效和影響。

    江西在行政管理中推行使用信用記錄制度，明確政府采購招投標先看信用“成績單”，在政府采購、招標投標、行政審批、市場準入、資質審核等行政管理事項中，應依法要求相關市場主體提供由第三方信用服務機構出具的信用記錄或信用報告。

    河南鄭州印發(fā)了《關于進一步完善政府采購領域使用信用報告制度的通知》，要求投標人在參加政府采購招標活動中應提供信用報告。信用報告由鄭州市政府信用管理部門認可的信用評價機構出具。投標人為外地企業(yè)的，可由當?shù)厥屑壱陨闲庞霉芾聿块T認可的信用評價機構出具，并經鄭州市政府信用管理部門備案的信用報告為準。

    上海浦東區(qū)市場監(jiān)管部門與第三方征信機構芝麻信用簽署合作協(xié)議，打通企業(yè)與個人信用信息共享通道。浦東市場監(jiān)管局向芝麻信用提供的主要是行政處罰、經營異常名錄、嚴重違法失信、罰款逾期未繳納等多類浦東新區(qū)范圍內的企業(yè)信用信息，首批總計近6萬條，數(shù)據(jù)保持實時更新。目前，已有5.9萬家企業(yè)被納入芝麻信用的“企業(yè)行業(yè)關注名單”，160多名個人被納入芝麻信用的“個人行業(yè)關注名單”，并將披露給相關合作商戶，在各種信用服務的應用場景中，對失信者酌情予以限制。同時，商業(yè)征信機構反饋至政府部門，浦東市場監(jiān)管局對芝麻信用重點關注名單上的企業(yè)采取高風險預警、適當增加檢查頻次、實施全項徹查等重點監(jiān)管措施。此外，誠實守信也對企業(yè)信用評估產生正面影響。

    吉林四平評選2015年度“十大經濟人物”、“十大優(yōu)秀企業(yè)家”、“十大創(chuàng)業(yè)人物”。委托四平綠盾征信有限公司（第三方），對每個類別參選的候選人所在單位的信用狀況按照國家規(guī)定的有關流程進行了依法征信，出具了《2015年度四平市十大經濟人物、十大優(yōu)秀企業(yè)家、十大創(chuàng)業(yè)人物候選人所在單位信用狀況的報告》。

    三、存在問題與改進方向的認識

    雖然政府部門主導、社會廣泛參與的信用監(jiān)管體系建設已經取得明顯成效，但同樣面臨著諸多問題。

    一是實施信用監(jiān)管的法律依據(jù)不足，信用上位法尚未出臺，監(jiān)管措施難以落實，包括信用監(jiān)管中采取的“黑名單”制度、公示制度、聯(lián)合激勵和聯(lián)合懲戒制度還需要深化完善，既要立法建制，又要下接地氣。

    二是缺乏政府的統(tǒng)一領導和協(xié)調，政府各職能部門的數(shù)據(jù)庫開放共享程度還不夠，信息共享需要更加深入推進。

    三是不同地區(qū)、不同部門的信用信息數(shù)據(jù)庫在指標內容、技術標準、數(shù)據(jù)格式等方面不盡相同，與全國信用信息共享平臺對接還需要進一步加強。

    四是由于經濟實力、發(fā)展水平、起步時間存在差異，各地、各部門信用發(fā)展和信用監(jiān)管還不平衡，距實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管、一體化監(jiān)管的要求還有差距。

    下一步改進的方向：

    一是積極推進信用立法和監(jiān)管法規(guī)修訂工作。加強實踐探索，鼓勵地區(qū)和部門創(chuàng)新，盡快出臺信用上位法。

    二是加大力度建立市場主體信用記錄體系，做到信用記錄全覆蓋。

    三是加快電子政務共享和全國信用信息共享平臺和全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等重要信用信息平臺建設，完善現(xiàn)有平臺功能。制定信用信息歸集、共享和應用標準，推進各地區(qū)、各部門、各行業(yè)協(xié)會、社會組織等共建共享、聯(lián)懲聯(lián)獎、多方應用，為信用體系建設提供重要支撐。

    四是完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制。根據(jù)重點領域的信用監(jiān)管實際需要，在國家層面繼續(xù)聯(lián)合部門簽署聯(lián)合懲戒、聯(lián)合激勵備忘錄，全面推進“黑名單”制度，不斷完善信用監(jiān)管和信用約束機制。鼓勵地方政府立足本地實際，制定聯(lián)合激勵和聯(lián)合懲戒管理辦法，依法編制聯(lián)合懲戒和激勵措施目錄，動態(tài)更新完善“紅黑名單”制度，在形成共識的基礎上以黨辦、政府辦文件形式下發(fā)。

    五是堅持一體化，協(xié)同化的思維來創(chuàng)新發(fā)展信用監(jiān)管新模式，不斷促進事中事后監(jiān)管效能提升。探索建立覆蓋生產經營全過程，監(jiān)管、執(zhí)法、技術支撐相銜接、協(xié)調運轉的信用監(jiān)管新機制。

    六是大力推進社會共治。構建和完善“政府主導、社會參與、行業(yè)自律、主體自治”的信用共治監(jiān)管格局。探索創(chuàng)新政企聯(lián)動的信用大數(shù)據(jù)監(jiān)管方法。積極引入第三方征信機構，信用體系建設牽頭部門協(xié)同加強大數(shù)據(jù)收集、分析和運用，推動公共信用信息與大數(shù)據(jù)商業(yè)信用信息的融合應用。同時，探索依托第三方機構、行業(yè)協(xié)會和專業(yè)機構的大數(shù)據(jù)平臺，開展電子商務及分享經濟領域主體誠信行為的實時監(jiān)測，推動網(wǎng)絡信用監(jiān)管的智能化。

    作者：國家發(fā)改委財金司副司長 李聚合