信用監(jiān)管是商事制度改革后，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重要舉措，是解決大量商事主體與有限執(zhí)法資源、潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與相對(duì)落后監(jiān)管手段之間矛盾的治本之策。協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒是信用監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)路徑，是以大數(shù)據(jù)為紐帶、以信用信息平臺(tái)為依托、以多部門參與為手段、以聯(lián)合懲戒為核心的新型監(jiān)管模式。2016年6月，北京市政府辦公廳印發(fā)了《北京市加強(qiáng)企業(yè)信用體系建設(shè)第二階段行動(dòng)計(jì)劃》政策性文件，明確了要健全懲戒激勵(lì)機(jī)制，制定失信主體聯(lián)合懲戒措施，推動(dòng)多部門參與多領(lǐng)域聯(lián)合懲戒工作。盡管北京市開展協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒工作取得了很大成績(jī)，但仍然面臨許多困難和問題，需要在改革中加以解決和完善。

　　協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒工作開展情況

　　在北京市工商局的大力推動(dòng)下，北京市失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒框架基本建立，共有45個(gè)政府部門和中央在京單位參與共建，覆蓋企業(yè)注冊(cè)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、注銷全流程，相關(guān)領(lǐng)域聯(lián)合懲戒工作有序開展。

　　部門共治的格局基本形成。聯(lián)合懲戒參與部門多、涉及面廣，需要從制度設(shè)計(jì)上著手，梳理相關(guān)法規(guī)依據(jù)、限制方式、配合部門、工作銜接等連接點(diǎn)。鑒于上述考慮，結(jié)合北京市實(shí)際情況，北京市工商局在國(guó)家多個(gè)部委聯(lián)合出臺(tái)的《失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》基礎(chǔ)上，牽頭研究制定了《北京市失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄（2016年版）》（以下簡(jiǎn)稱《備忘錄》）?！秱渫洝穼⒈本┦邪l(fā)改委、市經(jīng)信委、市商務(wù)委、市公安局、市高院等45個(gè)部門統(tǒng)一納入到失信企業(yè)聯(lián)合懲戒中，涉及任職資格、廣告發(fā)布、公司上市、工程投標(biāo)、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)等100余項(xiàng)監(jiān)管和懲戒領(lǐng)域?！秱渫洝酚?016年11月8日經(jīng)45個(gè)部門聯(lián)合會(huì)簽后正式印發(fā)實(shí)施，作為全市協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒的綱領(lǐng)性文件，確立了工商部門牽頭推動(dòng)，其他成員單位參與共治的工作格局。

　　職責(zé)清晰的運(yùn)行機(jī)制基本確立。一是明確了各部門在協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒中的分工、職責(zé)和依據(jù)，梳理了全市聯(lián)合懲戒事項(xiàng)清單，確立了信息提供部門、歸集內(nèi)容、應(yīng)用方式及重點(diǎn)領(lǐng)域等，使各部門的工作開展有章可循。二是明確了以北京市企業(yè)信用網(wǎng)為運(yùn)行載體的工作機(jī)制，成員單位按要求通過自動(dòng)交換或手動(dòng)傳輸?shù)确绞綒w集和共享信用信息，信用網(wǎng)作為信用信息原點(diǎn)，及時(shí)將登記注冊(cè)、行政許可、行政處罰、經(jīng)營(yíng)異常、嚴(yán)重違法名單等信用信息交換到成員單位，作為其業(yè)務(wù)審批和行政監(jiān)管的重要參考。三是明確了懲戒效果定期通報(bào)機(jī)制，各成員單位要定期將聯(lián)合懲戒措施的實(shí)施情況、相關(guān)效果、問題困難等通報(bào)給工商部門，作為后續(xù)優(yōu)化和改進(jìn)工作的重要手段。

　　綜合信用信息運(yùn)行平臺(tái)基本完善。作為協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒的運(yùn)行平臺(tái)，北京市企業(yè)信用信息網(wǎng)經(jīng)過十余年建設(shè)，整體框架基本成熟，主要功能日趨完善。當(dāng)前，信息歸集數(shù)量已增至7600余萬條，過去4年信息數(shù)量的年均增速為35%；信息來源覆蓋全市55個(gè)政府部門和31個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)，全市190余萬市場(chǎng)主體也已開始向網(wǎng)站提供信息；重點(diǎn)歸集了全市41家執(zhí)法單位提供的近170萬條行政處罰信息，市高級(jí)人民法院提供的近400萬條司法信息和370萬條任職限制信息；網(wǎng)站累計(jì)向社會(huì)提供信息查詢14.68億戶次，日均查詢量超過200萬戶次。

　　工作推進(jìn)過程中難點(diǎn)及問題分析

　　法律法規(guī)相對(duì)滯后。當(dāng)前北京市信用工作的法制環(huán)境還不完善，法制強(qiáng)制手段偏弱，尤其是協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒方面立法不足。目前工作依據(jù)的文件層級(jí)為國(guó)家至地方的政策性文件，如國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》。政策文件原則性強(qiáng)、操作性稍差，不能直接作為開展聯(lián)合懲戒的執(zhí)法依據(jù)使用，這導(dǎo)致聯(lián)合懲戒力度有限，對(duì)失信主體的懲戒應(yīng)用不足。《立法法》第八十二條規(guī)定：“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。”聯(lián)合懲戒措施，大多屬于多部門共同參與的減損違法經(jīng)營(yíng)者權(quán)利的規(guī)范。在依法行政的大框架下，如果沒有法律依據(jù)，各部門很難統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，協(xié)同推進(jìn)難度大。

　　執(zhí)法協(xié)作相對(duì)松散。協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒作為信用監(jiān)管的重要手段，其監(jiān)管方式、運(yùn)作形式都區(qū)別于傳統(tǒng)監(jiān)管。傳統(tǒng)監(jiān)管更傾向于事前審批或事后行政處罰，涉及部門少、形式較單一、手段較粗放，不能滿足“先照后證”改革后市場(chǎng)監(jiān)管需求。信用監(jiān)管以大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用和共享共用為基礎(chǔ)，以部門聯(lián)動(dòng)和執(zhí)法協(xié)作為手段，更注重對(duì)失信主體未來可預(yù)期利益的限制和削減，實(shí)現(xiàn)從碎片化管理向全鏈條管理轉(zhuǎn)變。但是，當(dāng)前各成員單位在信息系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)分析應(yīng)用水平、聯(lián)合監(jiān)管觀念等方面存在諸多不一致，造成部門間配合協(xié)同相對(duì)松散，工作進(jìn)度不一致、信息歸集不及時(shí)、共享數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使數(shù)據(jù)共享和信息應(yīng)用能力大打折扣，聯(lián)合懲戒的效果并未凸顯。

　　信息應(yīng)用相對(duì)薄弱。信息歸集是基礎(chǔ)，應(yīng)用是關(guān)鍵，當(dāng)前基于協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒的信息應(yīng)用面還不夠廣、程度還不夠深，應(yīng)用的短板尚未補(bǔ)齊。目前，應(yīng)用集中在同工商部門市場(chǎng)準(zhǔn)入和任職資格限制相關(guān)領(lǐng)域，食品藥品、消防安全、非法集資、合同欺詐、虛假?gòu)V告、故意侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)等重點(diǎn)領(lǐng)域的信息應(yīng)用剛剛起步或未起步，多部門參與的信息應(yīng)用機(jī)制還在建設(shè)過程中。

　　做好協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒的建議

　　加快立法進(jìn)程，強(qiáng)化法律支撐。在推動(dòng)信用社會(huì)發(fā)展過程中，北京市要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)國(guó)家或地方層級(jí)立法，明確以法律條文的形式將協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒進(jìn)行固化，確保信用監(jiān)管、聯(lián)合懲戒工作得到法律支撐和制度保障，自上而下推行并減少改革和監(jiān)管的阻力。根據(jù)公開資料顯示，黑龍江省、貴州省、海南省、遼寧省、湖北省已制定了聯(lián)合懲戒方面的規(guī)范性文件，在企業(yè)失信行為、懲戒措施、實(shí)施方式、主管部門等方面作了明確規(guī)定，其中海南省、湖北省文件效力級(jí)別最高，為省級(jí)人民政府規(guī)章。上述地方立法對(duì)北京市信用立法工作有一定的借鑒意義。

　　加大建設(shè)力度，提升平臺(tái)功能。要著力提升信用網(wǎng)的平臺(tái)應(yīng)用功能，優(yōu)化協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒信用信息管理系統(tǒng)，將網(wǎng)站建成全市統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)無缺歸集、發(fā)起響應(yīng)、信息推送、執(zhí)行反饋、信用修復(fù)、異議處理等動(dòng)態(tài)協(xié)同功能。探索推動(dòng)信用網(wǎng)與各成員單位業(yè)務(wù)系統(tǒng)深度融合，將信用信息查詢、應(yīng)用嵌入各成員單位審批監(jiān)管流程中，確保數(shù)據(jù)開放、運(yùn)行順暢、業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)、懲戒及時(shí)，織就一張覆蓋全市的動(dòng)態(tài)監(jiān)管網(wǎng)。

　　加強(qiáng)部門配合，理順工作機(jī)制。準(zhǔn)確、及時(shí)、完整的信息是政府部門實(shí)施有效監(jiān)管的基礎(chǔ)，新型監(jiān)管格局和信用監(jiān)管方式需要所有參與單位齊心協(xié)力、齊頭并進(jìn)。要在明細(xì)部門職責(zé)的基礎(chǔ)上進(jìn)行“去碎片化”管理，加強(qiáng)部門協(xié)作配合，完善協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒措施清單，實(shí)現(xiàn)各部門信用數(shù)據(jù)共享共用、動(dòng)態(tài)監(jiān)管協(xié)同聯(lián)動(dòng)、懲戒措施及時(shí)權(quán)威；進(jìn)一步理順工作機(jī)制，牽頭部門要加強(qiáng)工作指導(dǎo)、督促和檢查，細(xì)化任務(wù)分工，強(qiáng)化工作考核，各成員單位要制定落實(shí)方案，加速推進(jìn)懲戒工作開展。

　　拓寬懲戒渠道，鼓勵(lì)信息應(yīng)用。探索建立聯(lián)合懲戒分類清單制度，通過建立強(qiáng)制性清單和推薦性清單的方式，拓寬監(jiān)管層面、加大懲戒力度。除了依法聯(lián)合執(zhí)行的監(jiān)管和懲戒外，鼓勵(lì)成員單位制定和出臺(tái)符合地區(qū)、部門實(shí)際情況，符合褒揚(yáng)誠(chéng)信、懲戒失信等政策導(dǎo)向的推薦性清單，不斷創(chuàng)新信用監(jiān)管新模式；加強(qiáng)行政監(jiān)管信息的社會(huì)化、市場(chǎng)化應(yīng)用，最大限度向社會(huì)開放市場(chǎng)主體的執(zhí)法、監(jiān)管和處罰等信用信息，通過海量數(shù)據(jù)處理分析，發(fā)布關(guān)于市場(chǎng)主體及其行為的監(jiān)管狀態(tài)報(bào)告，推進(jìn)信用懲戒的社會(huì)化、市場(chǎng)化進(jìn)程；探索相關(guān)自然人失信懲戒，對(duì)企業(yè)嚴(yán)重失信行為，在記入和應(yīng)用失信信息時(shí)，同時(shí)記入失信企業(yè)法定代表人、高管、負(fù)責(zé)人、投資人及其他負(fù)有直接責(zé)任人員的個(gè)人信用記錄，研究針對(duì)相關(guān)責(zé)任人的聯(lián)合懲戒措施，將失信懲戒落實(shí)到責(zé)任人，強(qiáng)化個(gè)體責(zé)任。（祝京濤、吳非燕）