摘要：面對社會公德違反行為和輕微違法行為，基層治理缺乏合法有效的制約方法，治理能力面臨挑戰(zhàn)。以家庭誠信檔案為基礎(chǔ)的社會誠信建設(shè)，將基層群眾在治理事務(wù)中的行為納入誠信評價，在不同的治理事務(wù)、不同的家庭成員之間建立責(zé)任連帶性，化解了基層治理難題，再造了基層治理能力。將基層治理與其可以調(diào)動的資源及背后的話語結(jié)合起來，可以從治權(quán)和話語權(quán)兩個方面進(jìn)行理論解釋。因財政能力限制而缺乏配置性資源，因社會轉(zhuǎn)型和治理變遷而缺乏權(quán)威性資源，導(dǎo)致基層治權(quán)相對不足，而社會誠信機(jī)制通過建立責(zé)任連帶性，為基層治理創(chuàng)設(shè)新的權(quán)威性資源，彌補(bǔ)了基層治權(quán)的不足。因人民話語的轉(zhuǎn)型和權(quán)利話語的興起，基層治權(quán)缺乏話語權(quán)支持，而社會誠信機(jī)制通過對接“自治、法治、德治相結(jié)合”的話語，為基層治理重建了話語權(quán)?；鶎又卫砟芰Φ脑僭?，實質(zhì)是不同維度國家能力的建設(shè)和重組。

　　關(guān)鍵詞：社會誠信 基層治理能力 國家能力 治權(quán) 話語權(quán)

　　一、問題與進(jìn)路

　?。ㄒ唬﹩栴}的緣起

　　黨的十八大以來，我國積極適應(yīng)國家治理面臨的新形勢新任務(wù)新要求，通過一系列重大制度安排和體制機(jī)制改革創(chuàng)新，不斷提高治國理政水平，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕?，基層治理能力是國家治理能力在基層治理事務(wù)中的體現(xiàn)。雖然有些國家治理事務(wù)在基層并不存在，也有些國家治理事務(wù)的重心不在基層，但大部分國家治理事務(wù)最終要在基層落地，成為基層治理事務(wù)。

　　基層是國家政權(quán)與社會接觸的一線，是國家權(quán)力的末梢，也是民眾進(jìn)入政權(quán)體系的入口?；鶎訃艺?quán)與城鄉(xiāng)社會的基層群眾性自治組織，往往結(jié)合起來進(jìn)行社會治理。因此，基層治理包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理。改革開放以后，尤其是21世紀(jì)以來，基層治理的主要難題之一，就是如何制約基層社會的越軌行為。伴隨社會變遷，基層出現(xiàn)利益和觀念多元化，一些群眾的權(quán)利和責(zé)任意識發(fā)生變化，重權(quán)利、講利益、不重義務(wù)、不講責(zé)任。對于這些群眾，基層治理缺乏合法有效的制衡能力。面對社會公德違反行為和輕微違法行為，基層政府和自治組織缺乏合法有效的制約方法。在權(quán)利話語的壓力下，基層治理常常游走于法律的邊緣，通過灰色手段對越軌者進(jìn)行制衡，基層治理能力呈現(xiàn)不足。而近年各地基層的社會誠信建設(shè)經(jīng)驗，為化解上述難題、加強(qiáng)基層治理能力提供了重要啟示。

　　社會誠信建設(shè)有其政策背景。黨的十八大以來，黨和國家對社會誠信建設(shè)作出了一系列重要部署。十八屆四中全會提出：“加強(qiáng)社會誠信建設(shè)，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制”。2014年6月，國務(wù)院印發(fā)《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》。2016年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》。2020年12月，中共中央印發(fā)《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》，其中包括推進(jìn)社會誠信建設(shè)。根據(jù)這些政策和規(guī)劃，社會誠信建設(shè)主要從重點行業(yè)和領(lǐng)域著手，建立統(tǒng)一社會信用代碼制度，健全公民和組織守法信用記錄，健全覆蓋全社會的征信體系，完善失信懲戒制度。其中，企業(yè)信用建設(shè)是重點。自然人信用建設(shè)的主要內(nèi)容是，加強(qiáng)重點人群職業(yè)信用建設(shè)，建立各類職業(yè)人員信用記錄，推廣使用職業(yè)信用報告，主要涉及城市經(jīng)濟(jì)生活中的行業(yè)和正規(guī)職業(yè)群體。然而，基層社會活躍的是流動于城鄉(xiāng)之間、不斷轉(zhuǎn)換職業(yè)身份的農(nóng)民、打工者，以及城市中職業(yè)化程度低、可替代程度高的市民。他們深嵌于市場經(jīng)濟(jì)，卻不屬于正規(guī)職業(yè)群體，難以納入重點人群職業(yè)信用體系。

　　在此背景下，各地基層的社會誠信建設(shè)，重點并非通過全國信用信息共享平臺，建立健全覆蓋全社會的征信體系；而是通過家庭誠信檔案管理，將城鄉(xiāng)基層群眾納入地方性的信用體系。具體而言，以家庭戶為基本單位建立誠信檔案，以基層治理事務(wù)為關(guān)聯(lián)要素建立誠信制度，分級建立誠信檔案管理系統(tǒng)，開展誠信家庭創(chuàng)建評選活動，表彰獎勵誠信家庭戶、懲戒失信家庭戶成員。這種做法將基層治理的需要和目標(biāo)嵌入社會誠信評價標(biāo)準(zhǔn)，將基層群眾納入社會誠信體系，社會誠信建設(shè)得到推進(jìn)，基層治理難題得以化解，基層治理能力得到加強(qiáng)。

　　如何理解這種以家庭誠信檔案為基礎(chǔ)、面向基層群眾的社會誠信建設(shè)？有學(xué)者著眼于社會道德，認(rèn)為這是以個體信用約束來改善民風(fēng)，以道德教化實現(xiàn)個人的誠信品格，有道德化運動的嫌疑。有學(xué)者著眼于社會信用，認(rèn)為這是社會信用的范疇和創(chuàng)新形式，“以德入法”后的道德行為及違法行為屬于社會信用評價的外延。有學(xué)者著眼于法治社會，認(rèn)為這背離了信用的內(nèi)涵，在信息與社會誠信之間不當(dāng)關(guān)聯(lián)，違反“不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止”原則；甚至有西方輿論歪曲認(rèn)為，中國的社會信用體系本質(zhì)上是監(jiān)控社會、民眾和企業(yè)的工具。同樣有學(xué)者著眼于法治社會，認(rèn)為在日漸陌生的社會，將道德和社會規(guī)范納入信用的范疇，有其合理性乃至正當(dāng)性。有學(xué)者著眼于村莊治理，認(rèn)為這是村級治理的創(chuàng)新手段，滿足了治理的差異化、彈性化、精細(xì)化需求，有助于善治的實現(xiàn)。

　　上述不同理論視角的認(rèn)知各有其道理，但多在某種道德或法治標(biāo)準(zhǔn)下作出判斷，缺乏基層治理的實踐感受和理論視野?；鶎又卫韽V泛運用社會誠信機(jī)制，是基層治理的需要，應(yīng)在社會轉(zhuǎn)型和治理轉(zhuǎn)型背景中展開分析，從基層治理能力面臨的挑戰(zhàn)和如何應(yīng)對中去認(rèn)識。

　?。ǘ┗鶎又卫砟芰Φ睦碚摼S度

　　本文將基層治理與其可以調(diào)動的資源及背后的相關(guān)話語結(jié)合起來，從治權(quán)和話語權(quán)兩個維度展開討論，以從理論上解析社會誠信機(jī)制對基層治理能力的再造。

　　基層治理依賴治權(quán)。治理意味著權(quán)力（行政權(quán)力和自治權(quán)力）的運作，它與資源相聯(lián)系，“資源是權(quán)力得以實施的媒介，是行為在社會再生產(chǎn)中具體體現(xiàn)的例行要素。”資源分為配置性資源和權(quán)威性資源，前者是指對物體、商品或物質(zhì)現(xiàn)象產(chǎn)生控制的能力，后者是指對人或行動者產(chǎn)生控制的各類轉(zhuǎn)換能力。權(quán)力的運作，就是行動者援用各種資源促使他人遵從的過程。權(quán)力行使者在行動中調(diào)動資源，通過資源來支配他人的行為，從而使權(quán)力關(guān)系得以生產(chǎn)，進(jìn)而完成社會制度的再生產(chǎn)?；鶎又螜?quán)不能僅看制度規(guī)定，如果缺乏資源，權(quán)力關(guān)系的再生產(chǎn)就會遇到障礙，制度上的治權(quán)就無法在實踐中實現(xiàn)。當(dāng)然，資源的援用并不必然帶來遵從，也非僅資源的援用可以帶來遵從，遵從還受制于很多其他因素。

　　基層治理還依賴話語權(quán)。話語蘊(yùn)涵著權(quán)力關(guān)系，話語的擁有意味著對權(quán)力的掌控。話語權(quán)通過語言表述來達(dá)到意義、價值和規(guī)范的建構(gòu)，進(jìn)而支配人們的思想和行為。國家對制度進(jìn)行宣傳和解釋，將意識形態(tài)話語轉(zhuǎn)譯為大眾能夠快速理解和掌握的話語，通過掌握話語來掌握權(quán)力。所有國家的政治秩序都有能力使用強(qiáng)制手段，但對強(qiáng)制手段的長期依賴意味著權(quán)力的喪失。話語權(quán)是比強(qiáng)制更常見的權(quán)力形式，它是一種基于認(rèn)同和合法性而為人們理所當(dāng)然地接受的權(quán)力?，F(xiàn)代的國家治理，一方面通過治理活動來實現(xiàn)話語秩序的預(yù)期，另一方面需要在治理活動中持續(xù)地積聚、更新和釋放話語意義。話語秩序是現(xiàn)代國家治理的核心要素，可以降低治理成本、提高治理效能。有效制造和使用話語的能力是國家能力的基本構(gòu)成部分，能對基層治理能力形成巨大支撐。

　　在治理活動中，權(quán)力以不同的制度形式運作，話語型態(tài)通過表意來實現(xiàn)支配意圖，政治制度通過調(diào)用權(quán)威性資源來獲取支配能力，經(jīng)濟(jì)制度通過聚集配置性資源來獲取支配能力，法律制度則是對話語型態(tài)、政治制度、經(jīng)濟(jì)制度的合法化。政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、法律制度都是治權(quán)的基礎(chǔ)，而話語型態(tài)則體現(xiàn)話語權(quán)。在公共領(lǐng)域中，不同的話語型態(tài)會產(chǎn)生碰撞、沖突和競爭，國家占據(jù)優(yōu)勢，其話語通常被人們不加反思地視為真實。不過，國家話語一旦受到質(zhì)疑，治理風(fēng)險就會成倍放大。因此，話語權(quán)是治權(quán)的基礎(chǔ)。建設(shè)穩(wěn)固的治權(quán)，必須有與之匹配的話語權(quán)。

　　在轉(zhuǎn)型過程中，由于經(jīng)濟(jì)制度的變遷，基層治理缺乏配置性資源，基層治權(quán)有所弱化；由于社會管理制度的變遷，基層治理缺乏合法的權(quán)威性資源。同時，伴隨權(quán)利話語和法治話語的興起，話語權(quán)處于流變之中，難以支持舊的權(quán)威性資源和配置性資源。面對基層越軌行為，基層治理能力呈現(xiàn)不足。社會誠信機(jī)制在社會治理行為與社會誠信之間以及社會誠信與家庭發(fā)展之間建立關(guān)聯(lián)，為基層治理創(chuàng)設(shè)新的權(quán)威性資源，從而彌補(bǔ)了基層治權(quán)的不足。同時，社會誠信機(jī)制對接“自治、法治、德治相結(jié)合”的政治話語，獲得了法治社會的話語合法性。因此，社會誠信機(jī)制可以再造基層治理能力，化解基層治理難題。

　　二、基層治理的事務(wù)與難題

　　面向基層群眾的社會誠信建設(shè)，源自對基層治理需求的回應(yīng)。在社會轉(zhuǎn)型和治理轉(zhuǎn)型背景下，面對違法失信行為，基層治理缺乏可用的資源，缺乏合法制衡能力。從基層治理的具體事務(wù)可以看到治理難題：

　　第一，家庭鄰里事務(wù)。家庭生活道德要求尊老愛幼、男女平等、夫妻和睦、勤儉持家、鄰里團(tuán)結(jié)?；鶎蝇F(xiàn)實往往與之存在距離，虐待老人、夫妻爭吵、打罵小孩等不良現(xiàn)象時有發(fā)生，鋪張浪費、過度消費、賭博等不良習(xí)氣較廣泛存在。這些被認(rèn)為是家庭事務(wù)，群眾會有輿論，但極少干預(yù)，基層干部也多不愿介入。家庭事務(wù)的處理，要么在家庭內(nèi)部自動消化，要么進(jìn)入司法渠道。家庭內(nèi)部的消化能力有限。司法處理高度程式化，不太關(guān)注家庭事務(wù)的實質(zhì)性和道德性問題，更多直奔其中的財產(chǎn)分割、撫養(yǎng)權(quán)、贍養(yǎng)責(zé)任等。還有一些問題，可能對社會治理產(chǎn)生負(fù)面影響，卻進(jìn)不了司法程序，或者司法判決在基層社會難以執(zhí)行。例如，家庭暴力的受害者，常常缺乏基本的自我保護(hù)能力，缺乏進(jìn)入司法渠道的經(jīng)濟(jì)社會能力，導(dǎo)致家庭暴力很容易成為基層治理的空白地帶，好像誰都管不上，誰都不好管。與家庭事務(wù)類似的，還有鄰里關(guān)系事務(wù)。良好的鄰里關(guān)系應(yīng)當(dāng)互尊、互幫、互讓、互諒，然而，鄰里矛盾常見而多樣。一些矛盾延伸的歷史很長，各種情感和利益夾雜其中?；鶎痈刹侩y以調(diào)解；基層司法大多就具體個案依法處理，解決不了其他利益問題，更解決不了情感問題，司法裁判的執(zhí)行還容易面臨困難。如果有人不遵規(guī)守法，不聽勸告，基層干部無法強(qiáng)制，司法可以裁判卻也很難強(qiáng)制執(zhí)行。這些鄰里關(guān)系事務(wù)，也容易成為基層治理難題。

　　第二，民俗文化事務(wù)。民俗文化是基層群眾創(chuàng)造、共享、傳承的風(fēng)俗文化生活，民間信仰、婚喪儀式、人情交往等都屬于民俗文化事務(wù)。民俗文化現(xiàn)象一般來自傳統(tǒng)，但也會在傳承中流變。這種流變可能借助傳統(tǒng)的形式，注入新的內(nèi)容，從而導(dǎo)致“名實分離”。在基層社會，一些民俗文化現(xiàn)象的表面與內(nèi)核、形式與實質(zhì)發(fā)生分離，可能發(fā)展為“惡俗”，背離正確的價值導(dǎo)向，成為需要關(guān)注和面對的社會治理事務(wù)。例如，“儀式性人情”是各地普遍存在的民俗，在基層社會有著特定功能，是一種互助機(jī)制，可以從家庭生命周期來轉(zhuǎn)移階段性辦大事的壓力；還是一種社會交往的方式，可以維護(hù)社會團(tuán)結(jié)。然而，儀式性人情在社會轉(zhuǎn)型期發(fā)生了變化。在有些地區(qū)，人情的互助功能正在喪失，人們找各種理由舉行儀式，以互助之名行聚斂財富之實，人情維護(hù)社會團(tuán)結(jié)的功能日趨弱化；在有些地區(qū)，儀式性人情的禮金很高，招待客人的酒席標(biāo)準(zhǔn)也很高，這導(dǎo)致一些群眾操辦不起、無法參與，儀式性人情甚至成為經(jīng)濟(jì)分層的社會確認(rèn)方式，成為階層排斥的手段。再如在一些地區(qū)的喪葬儀式上，低俗表演屢禁不止。這些民俗文化事務(wù)，成為基層治理需要面對的問題。

　　第三，社區(qū)動員事務(wù)?；鶎佑泻芏嗍聞?wù)需要動員群眾，其中涉及行動和利益。集資辦理公共事務(wù)、興建公共工程，都由受益的群眾籌資籌勞。這需要民主決策、民主動員并付諸執(zhí)行。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)田水利建設(shè)、道路修建、植樹造林、土地治理等公益事業(yè)所需的資金，不再固定向農(nóng)民收取，而采取“一事一議”的籌集辦法?！耙皇乱蛔h”遵循群眾自愿原則，發(fā)起人或村干部不應(yīng)強(qiáng)求；遵循權(quán)利義務(wù)一致原則，“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”；遵循公平負(fù)擔(dān)原則，由受益者均攤成本。然而，社區(qū)動員事務(wù)往往涉及公共品，受益難以切割。例如，修建一項公共設(shè)施，周邊所有村民都受益，如果有人拒絕分擔(dān)成本，集資就很困難。社會動員事務(wù)中，民主決策的村民（居民）代表會議，以及執(zhí)行的村（社區(qū)）干部，都沒有合法的強(qiáng)制權(quán)力，基層政府也很難強(qiáng)制執(zhí)行。可以受益卻拒絕分擔(dān)成本的現(xiàn)象一旦發(fā)生，就可能“少數(shù)決定多數(shù)”，使整個合作格局瓦解，從而影響民主治理成效。

　　第四，社區(qū)公德事務(wù)。這里的社區(qū)公德事務(wù)，是指因過于堅持個人權(quán)益而影響社區(qū)（村莊）公共利益的事務(wù)。帶動社區(qū)發(fā)展的項目，需要在具體的時空中落地，必然涉及特定的人和利益，需要他們在個人利益上有所讓步，至少不以個人利益為名刁難，進(jìn)而使公共利益受損，社區(qū)發(fā)展受到影響。如果有人基于個人利益而阻撓，項目就無法落地，社區(qū)發(fā)展可能成為泡影。社區(qū)舊房改造，只要有一戶不同意，一棟樓乃至整個小區(qū)的居住條件就不可能快速改善。村莊修建機(jī)耕路，需要占用沿途土地，只要有一戶不合作，道路修建就難以實施。村級組織對土地的控制不僅是村莊社會自身整合的需要，也能極大地降低基層治理的成本。對于個人而言，面對公共利益時對個人權(quán)益保持謙抑是一種公德；置公共利益不顧而將個人權(quán)益絕對化則是不講公德。社區(qū)公德事務(wù)的難點是，如何面對落地時觸及的特定權(quán)益，如何讓特定人講公德，不將個人權(quán)益絕對化。如何不侵犯合法權(quán)益，又讓人們遵守公德，是基層治理面對的難題。

　　第五，政策執(zhí)行事務(wù)?，F(xiàn)代國家將多數(shù)社會事務(wù)納入治理范疇，基層的政策（法律）執(zhí)行事務(wù)非常繁雜。其中的困難在于，執(zhí)行對象不一定接受依法依規(guī)作出的決定，基層干部需要進(jìn)行反復(fù)的協(xié)商甚至艱難的較量。執(zhí)行過程需要宣傳法律和政策、講明利害關(guān)系、就落實任務(wù)進(jìn)行協(xié)商、對處罰進(jìn)行談判等，有時還要防止發(fā)生沖突，并在沖突時控制局面。多數(shù)執(zhí)行事務(wù)很難有令即行、有禁則止，總是存在協(xié)商空間，往往經(jīng)過討價還價甚至失敗后的沖突，法律和政策意圖才能“穿透”社會得以實現(xiàn)。按照“穿透”社會的難易程度，執(zhí)行事務(wù)可以分為三類：一是多數(shù)群眾抵制的事務(wù)，執(zhí)行對象得到群眾較多的同情，如殯葬改革等移風(fēng)易俗類事務(wù)；二是多數(shù)群眾不太關(guān)心或雖然關(guān)心卻持事不關(guān)己高高掛起態(tài)度的事務(wù)，如集體資產(chǎn)保護(hù)事務(wù)；三是多數(shù)群眾較為支持的事務(wù)，如社區(qū)的禁止噪音擾民事務(wù)、村莊的垃圾治理事務(wù)。這些執(zhí)行事務(wù)都存在各自的困難，是基層治理需要處理的重要事務(wù)。

　　基層治理事務(wù)大多由社區(qū)（村莊）自治處理，即使政策執(zhí)行事務(wù)，權(quán)責(zé)在基層政府，往往也需要社區(qū)協(xié)助。有少數(shù)事務(wù)由基層政府處理，不太依賴社區(qū)自治，如一些專業(yè)性較強(qiáng)的執(zhí)法事務(wù)。還有一些事務(wù)，社區(qū)、基層政府都缺乏明確的治理依據(jù)和權(quán)限，好像可以不管，但不管又背離基層治理初衷，如前述民俗文化事務(wù)。面對各類事務(wù)，基層治權(quán)有所不足，基層治理能力面臨挑戰(zhàn)。

　　在社區(qū)層面，基層治理采用民主自治的形式，然而民主自治面臨具體困難。目前，基層群眾發(fā)生了較大分化，越來越不具有同質(zhì)性。無論是村莊還是社區(qū)內(nèi)，不同家庭的職業(yè)分化、收入水平、利益結(jié)構(gòu)、生活面向、價值傾向都有較大差異?；鶎又卫硎聞?wù)要達(dá)成一致意見并付諸實施，困難越來越大。一些群眾不愿將閑暇時間用于治理事務(wù)的民主討論和決策，“事不關(guān)己”時就不參與，“關(guān)己”時的參與往往又變成缺乏建設(shè)性的反對。社區(qū)自治運行成本很高，動員群眾參與、民主協(xié)商、決策執(zhí)行等所有環(huán)節(jié)都需要大量投入，而治理效果卻難以預(yù)期。其中的關(guān)鍵問題是，如何抑制少數(shù)人對自治決策的離心傾向。無論是社區(qū)動員事務(wù)、社區(qū)公德事務(wù)，還是政策執(zhí)行事務(wù)，都可能存在這樣的問題。如果不能抑制少數(shù)人的離心傾向，自治決策就難以成功，政策就難以執(zhí)行。那些由基層政府直接處理的事務(wù)，也面臨同樣的問題。由于在社區(qū)層面缺乏支持，政策執(zhí)行成本高昂，容易因少數(shù)人的離心傾向而產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”。在這樣的治理形勢面前，那些治理責(zé)任主體不明的事務(wù)很難得到主動干預(yù)。

　　社區(qū)自治的無力，原因在于基層治權(quán)的不足。在需要抑制少數(shù)人的離心傾向時，基層干部所能動用的資源較為有限，可能的資源有三類。一是社區(qū)輿論。在較封閉的社會中，人們很難不在意輿論評價，它可能在社會關(guān)系上構(gòu)成某種強(qiáng)制，嚴(yán)重的甚至導(dǎo)致“社會性死亡”，社區(qū)輿論因此可以抑制很多違反道德的行為。隨著社會流動性的加強(qiáng)、社會分化的加劇，人們越來越不在乎輿論評價，社區(qū)輿論所能起到的作用越來越小。家庭鄰里事務(wù)曾是社區(qū)輿論最為關(guān)注的事務(wù)，現(xiàn)在人們也不愿公開評價“別人的私事”。二是干部個人的面子和利益資源?；鶎痈刹渴巧鐓^(qū)中的精英，他們比普通群眾更有權(quán)威，能在互動中運用權(quán)威，通過面子機(jī)制起到一些治理作用。干部可以向群眾“講感情”，力圖以情感人，促使相關(guān)群眾放棄個人權(quán)益。資深干部由于經(jīng)常幫助群眾而得到擁戴，在特定時刻可以動用個人權(quán)威來制衡有離心傾向的群眾；原是企業(yè)家的干部，可能運用企業(yè)的就業(yè)機(jī)會、經(jīng)濟(jì)資源，來制衡有離心傾向的群眾。三是集體經(jīng)濟(jì)資源。如果社區(qū)擁有集體資源，自治困難就可能迎刃而解。例如，在社區(qū)公德事務(wù)中，集體資源可以用于合理補(bǔ)償特定個人權(quán)益；在社區(qū)動員事務(wù)中，如果有足夠的集體資源，就無須動員群眾籌資籌勞。

　　上述幾種資源，既有集體經(jīng)濟(jì)資源、干部個人的利益資源等配置性資源，也有社區(qū)輿論、干部的面子等權(quán)威性資源。缺乏配置性資源，自治就缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，基層治理難以開展。缺乏權(quán)威性資源，對越軌行為和離心傾向就難以制衡?；鶎又卫砟芰Φ牟蛔?，不僅體現(xiàn)為配置性資源的缺乏，也體現(xiàn)為權(quán)威性資源的缺乏，尤其是合法的權(quán)威性資源。這背后還因為話語權(quán)的流變，導(dǎo)致一些舊的權(quán)威性資源和配置性資源缺乏支持。從理論上講，實現(xiàn)有效治理，既可以聚集物質(zhì)資源；也可以直接對人和物進(jìn)行強(qiáng)制，如強(qiáng)制拆遷；還可以通過對人的行為的控制來聚集物質(zhì)資源，如強(qiáng)制性籌資籌勞。后兩者都是權(quán)威性資源的運用，從而支配人的行為，抑制偏離公共利益的行動。缺乏權(quán)威性手段，對個別越軌行為不能制衡，對離心傾向沒有辦法，社區(qū)自治就難以有效運行，依賴民主自治的治理手段就難以施展。

　　三、社會誠信機(jī)制對基層治理難題的化解

　　面向基層群眾的社會誠信建設(shè)，以家庭戶為基本單位建立誠信檔案，將社會誠信機(jī)制嵌入基層治理，以基層治理需求為關(guān)聯(lián)要素建立社會誠信制度，在社會治理行為與社會誠信之間建立關(guān)聯(lián)，并在縣、鄉(xiāng)、村分級實施社會誠信獎勵和懲戒措施。這可以讓越軌者付出代價，從而產(chǎn)生威懾作用，制約社會公德違反行為和輕微違法行為。

　?。ㄒ唬┥鐣\信機(jī)制的一般模式

　　目前，基層治理運用社會誠信機(jī)制，在全國各地已較為普遍。湖北省宜都市的實踐具有典型性，相關(guān)制度建設(shè)完備，實踐效果凸顯，入選2021年度全國基層治理創(chuàng)新典型案例。本文在實地調(diào)研基礎(chǔ)上，概述社會誠信機(jī)制的一般模式。

　　第一，以家庭戶為基本單位建立誠信檔案，將社會治理行為等納入自治評價范圍。宜都市組織全市155個村（社區(qū)）修訂完善村規(guī)民約（居民公約），建設(shè)家庭誠信檔案信息化平臺，對全市112743戶家庭建立文明誠信檔案，實行積分管理，將文明守禮、誠實守信、遵紀(jì)守法等行為記錄應(yīng)用。家庭誠信檔案以戶為單位，采取統(tǒng)一編號、一戶一檔、一人一卡的方式建檔，涵蓋成年的家庭成員，依法依規(guī)對家庭成員的守法誠信行為和違法失信行為進(jìn)行記錄。其中，孝老愛親、勤勞自強(qiáng)、保護(hù)環(huán)境等行為被界定為守法誠信行為，爭地霸界、非法上訪、大操大辦、家庭暴力等行為被界定為違法失信行為。

　　第二，建立市政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦）、村委會（居委會）各負(fù)其責(zé)的誠信檔案管理系統(tǒng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)信息中心，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在司法所，負(fù)責(zé)信息甄別，指導(dǎo)各村（社區(qū)）信息錄入工作。建立誠信檔案信息采集、錄入、動態(tài)管理制度，刑事犯罪行為由司法部門依據(jù)判決書錄入，違法行為由各行政執(zhí)法部門依據(jù)處罰決定書錄入，違反村規(guī)民約行為由各村委會（居委會）錄入。有較大影響的好人好事、行善助人等誠信行為，由相應(yīng)部門予以記錄。到2021年9月，全市已錄入文明誠信、違規(guī)失信信息11652條。

　　第三，建立誠信檔案的運用制度。在誠信檔案信息平臺上，對守法誠信戶以“紅點”標(biāo)記，對違法失信戶以“黑點”警示，由村委會（居委會）以“紅黑榜”定期公示。向社會提供誠信查詢服務(wù)。有違法失信行為的家庭戶，在公務(wù)員招錄、企事業(yè)招聘、評先樹優(yōu)、勞務(wù)用工、征兵政審、社會福利保障等方面受到考量。

　　第四，建立社會誠信的關(guān)聯(lián)制度。擴(kuò)大誠信檔案信息來源和運用范圍，提高社會誠信的影響力度。例如，出臺管理辦法，將志愿服務(wù)行為納入誠信檔案。建立市鄉(xiāng)村三級聯(lián)合激勵約束機(jī)制，全市有24個村（社區(qū)）將積分與集體股份制分紅掛鉤，有131個村（社區(qū)）落實評優(yōu)優(yōu)先、服務(wù)優(yōu)惠、愛心超市物品兌換等受益措施和受限措施，讓守法誠信戶受益，讓違法失信戶受限，使村規(guī)民約（居民公約）務(wù)實管用。

　　（二）社會誠信機(jī)制的運行過程

　　社會誠信機(jī)制在村莊（社區(qū)）的運行，主要通過“積分制”來實現(xiàn)。具體包括以下過程：制定《家庭誠信檔案管理規(guī)定》《誠信家庭建設(shè)考核管理辦法》《誠信積分細(xì)則》等成文的村規(guī)民約（居民公約），確立積分規(guī)則；村莊（社區(qū)）按時召開道德評議會，將積分情況記錄到誠信檔案管理系統(tǒng)；年終召開村民（居民）代表會議進(jìn)行積分審核，根據(jù)分值確定失信戶和誠信戶，兌現(xiàn)相應(yīng)的獎懲措施。

　　第一，制定規(guī)則，對具體行為進(jìn)行積分賦值。誠信檔案運作的前提是制定積分規(guī)則，將治理事務(wù)所針對的行為納入積分范疇。積分規(guī)則包括加分規(guī)則和減分規(guī)則，分別針對守法誠信行為和違法失信行為，幾乎涵蓋基層治理中的所有事務(wù)。加分規(guī)則針對見義勇為、志愿服務(wù)、公益行為、評先獲獎等，減分規(guī)則針對違法犯罪、行政處罰以及公益事業(yè)、移風(fēng)易俗、鄰里關(guān)系、家庭和睦、環(huán)境衛(wèi)生等方面的負(fù)面行為。積分規(guī)則是基層政府引導(dǎo)下村民（居民）自治的產(chǎn)物，一般由村民（居民）代表充分討論后，由村民（居民）代表會議通過。之后，在廣播、移動喇叭、微信群廣為宣傳，并由小組長入戶宣傳，發(fā)放積分規(guī)則文本，與村民（居民）簽訂“家庭誠信文明承諾書”。

　　第二，執(zhí)行規(guī)則，對具體行為進(jìn)行加分扣分。社會誠信在村莊（社區(qū)）落實為積分制管理，被量化為具體分值，分值高低成為衡量誠信與否的標(biāo)準(zhǔn)。將家庭劃分為“誠信戶”和“失信戶”兩類，并實施分類治理?！墩\信積分細(xì)則》將每戶的起始分設(shè)定為100分，在此基礎(chǔ)上根據(jù)考核加減分。具體考核內(nèi)容包括誠信于黨和政府、誠信于法律法規(guī)、誠信于市場經(jīng)濟(jì)、誠信于金融支持、誠信于道德倫理、誠信于合同約定、誠信于村規(guī)民約等。家庭被扣分至90分以下，將被列入失信戶，并承擔(dān)后果；積分增加到某一分值，可以享受相應(yīng)的村莊（社區(qū)）福利。加分扣分遵循一定的程序。尤其是扣分，需要有相應(yīng)的文書作為證據(jù)，或者對導(dǎo)致扣分的事宜拍照留存證據(jù)。例如，亂扔垃圾、人居環(huán)境臟亂、違規(guī)操辦紅白喜事等，都會被拍照留存，注明日期和事由，放入誠信檔案袋，以備有爭議時調(diào)檔查看。扣分情況需經(jīng)道德評議小組評議表決，并經(jīng)公示后錄入誠信檔案系統(tǒng)。

　　第三，落實獎懲，發(fā)揮社會誠信機(jī)制的作用。社會誠信機(jī)制能有效果，就是由于它將誠信積分與相應(yīng)的獎懲措施掛鉤，并執(zhí)行獎懲措施，從而產(chǎn)生示范作用。宜都市評出2020年度文明誠信標(biāo)兵家庭162戶，并在慶祝建黨100周年群眾性文體活動上高規(guī)格頒獎。按照村規(guī)民約（居民公約），守法誠信戶可以享受以下待遇：（1）給予項目支持，優(yōu)先安排或調(diào)劑鄉(xiāng)村振興、綠色生態(tài)、環(huán)境治理、文化建設(shè)等方面項目；（2）給予優(yōu)先貸款，或優(yōu)先安排有關(guān)扶持資金；（3）優(yōu)先安排技術(shù)培訓(xùn)；（4）優(yōu)先安排外出考察及學(xué)習(xí)；（5）優(yōu)先考慮子女入團(tuán)、入黨以及推薦工作；（6）在有關(guān)媒體上宣傳；（7）在年終集體分紅時給予一定獎勵。例如，五眼泉鎮(zhèn)出臺禮遇“五美之星”政策，評選出鎮(zhèn)村級“五美之星”983名，發(fā)放“五美之星”惠農(nóng)貸款409萬元，先后涌現(xiàn)2個“全國文明村”和1個“全國民主法治示范村”。失信農(nóng)民家庭可能承擔(dān)以下不利后果：（1）定期發(fā)布誠信紅黑榜，對失信行為進(jìn)行曝光；（2）取消當(dāng)年除法定權(quán)利外的村集體福利待遇；（3）兩年內(nèi)不得參與守法誠信家庭評選，不得參加各級各類評先評優(yōu)；（4）失信信息作為公務(wù)員錄用、企事業(yè)單位聘用、征兵、入黨、評先評優(yōu)及部分行政許可的考核依據(jù)。獎懲措施彰顯了社會誠信機(jī)制在基層治理中的正向激勵和反向約束作用。

　　（三）社會誠信機(jī)制的運行機(jī)理

　　社會誠信機(jī)制對于基層治理的有效性，來源于它所具有的連帶性，它將治理行為納入社會誠信評價，在不同的社會事務(wù)、家庭成員之間建立權(quán)利義務(wù)的連帶性。具體通過“積分制”來實現(xiàn)，對群眾家庭賦予一定的誠信起始分值；按照積分規(guī)則，評估家庭成員在日常生活和社會治理中的表現(xiàn)，進(jìn)行加分減分；根據(jù)最終分值來區(qū)分“誠信”和“失信”，進(jìn)行分類管理，讓不同家庭在自治層面承擔(dān)相應(yīng)的有利或不利后果。后果的承擔(dān)，不是基于法律上的相關(guān)性，而是基于自治規(guī)則擬制的相關(guān)性。對于一個家庭而言，不同社會事務(wù)中的行為具有連帶性，不同家庭成員的行為之間也具有連帶性。

　　第一，不同社會事務(wù)之間的連帶性。社會誠信機(jī)制嵌入基層治理后，誠信行為的有利后果主要是某種發(fā)展機(jī)會的獲取、集體福利的享有；失信行為的不利后果，最有“威懾力”的是，失信信息成為公務(wù)員錄用、企事業(yè)單位聘用、征兵、入黨、部分行政許可等事項的考核依據(jù)，自治組織據(jù)此決定是否以及如何出具證明或推薦意見。這種不利后果與失信行為之間，缺乏內(nèi)在的因果關(guān)聯(lián)，不具有法定性?？梢詫⑺c法律責(zé)任進(jìn)行比較。法律責(zé)任是因違反法定義務(wù)或契約義務(wù)，或不當(dāng)行使法律權(quán)利、權(quán)力所產(chǎn)生的，由行為人承擔(dān)的不利后果。法律責(zé)任的方式可能是補(bǔ)償性的，也可能是制裁性的，因為相關(guān)不利后果與法定義務(wù)（契約義務(wù)）之間的關(guān)系可能是功利性的，也可能是道義性的。法律責(zé)任具有內(nèi)在邏輯性，即存在前因與后果的邏輯關(guān)系，破壞責(zé)任關(guān)系是前因，追究責(zé)任是后果，前因與后果之間存在功利性或道義性的關(guān)系。然而，社會誠信機(jī)制中，失信行為與不利后果之間并不存在上述關(guān)系，它們往往分散在不同的社會事務(wù)中，在某事務(wù)中受社會誠信機(jī)制負(fù)面評價的行為，可能導(dǎo)致在其他事務(wù)中承擔(dān)不利后果。不同的社會事務(wù)通過自治程序被建立了連帶機(jī)制。

　　第二，不同家庭成員之間的連帶性。社會誠信機(jī)制的運行基礎(chǔ)是家庭誠信檔案，它以家庭戶為基本單位，實行一戶一檔、一人一卡的方式。誠信考核評價針對家庭戶，評選出“守法誠信戶”“違法失信戶”。相應(yīng)的不利后果，所有成年的家庭成員都要承擔(dān)，不同家庭成員之間具有責(zé)任連帶性。某人的違法行為或違反村規(guī)民約（居民公約）的行為，導(dǎo)致家庭誠信積分低，家庭被評為“失信戶”，其他家庭成員將受到牽連，最常見的是父母的行為對子女產(chǎn)生連帶性后果。村委會（居委會）可能按照村規(guī)民約（居民公約），在為其子女出具的證明或推薦意見中注明“違法失信戶”信息，甚至拒絕出具證明或推薦意見，而這些在公務(wù)員錄用、企事業(yè)單位聘用、征兵、入黨等事項中必不可少。這種在不同家庭成員之間的責(zé)任連帶性，與法律責(zé)任自負(fù)原則有所不同，后者反對株連或變相株連，要求行為人對自己的違法行為負(fù)責(zé)，不能讓其他人承擔(dān)法律責(zé)任。不過，社會生活中普遍存在責(zé)任連帶性，如家庭社會聲譽(yù)就是連帶性的，“家風(fēng)”這個詞本身就暗含連帶性。

　　在基層社會，基于連帶機(jī)制而產(chǎn)生的后果對群眾具有強(qiáng)約束性。開具公務(wù)員錄用、企事業(yè)單位聘用、征兵、入黨等所需要的證明或推薦意見，是每個家庭在社會生活中難以回避的需要。本來，它是自治組織對其成員應(yīng)當(dāng)提供的服務(wù)，是一種應(yīng)盡的義務(wù)。然而，經(jīng)由自治程序產(chǎn)生的規(guī)則，通過社會誠信機(jī)制中的積分制，這種義務(wù)與基層治理事務(wù)連接起來，成為實際上的“權(quán)力”。這種提供服務(wù)的義務(wù)，一旦與其他事務(wù)建立連帶性，就可以用來作為村民（居民）履行村規(guī)民約（居民公約）的前置條件。由于社會誠信機(jī)制中的積分事項十分廣泛，村規(guī)民約（居民公約）所設(shè)定的義務(wù)范圍就同樣廣泛，連帶性所帶來的義務(wù)因此具有廣泛性。人們在治理事務(wù)中的不良行為，可能因“失信”而帶來不利后果。這樣，社會誠信機(jī)制可以對越軌者產(chǎn)生制約和威懾作用，抑制社會公德違反行為和輕微違法行為，從而化解基層治理難題，保障大多數(shù)群眾的公共利益。

　　以家庭誠信檔案為基礎(chǔ)的社會誠信建設(shè)，在基層治理多方面取得明顯成效。一是社會文明風(fēng)尚得以弘揚(yáng)。儀式性人情曾是宜都市群眾的沉重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而家庭誠信檔案建立后，婚喪喜慶事宜大操大辦現(xiàn)象全面扭轉(zhuǎn)。二是偏執(zhí)行為和治理難題得到有效應(yīng)對。例如，自家庭誠信檔案建立后，尾筆村有效化解鄰里糾紛200余起，人居環(huán)境整治、違法建設(shè)等過去老大難問題迎刃而解；東風(fēng)社區(qū)先后化解矛盾糾紛140多起，解決10年以上的老大難問題6件。全市信訪總量比三年前下降57%。三是社會公德水平明顯提高。在社會誠信機(jī)制激勵下，全市志愿服務(wù)隊達(dá)到389個，注冊志愿者達(dá)8.4萬人。市冬泳協(xié)會自發(fā)投入5萬多元購買60多套救生設(shè)備，常年在長江、清江岸邊開展義務(wù)巡邏，維護(hù)治安，義務(wù)救援，救起落水人員20多人，化解矛盾50多起。全市涌現(xiàn)出7名“中國好人”，11名“荊楚楷?！薄昂焙萌恕保?43名市級楷模好人。

　　以家庭誠信檔案為基礎(chǔ)的社會誠信建設(shè)，也會遇到一些問題，主要有四個方面。一是社會誠信規(guī)則難以協(xié)調(diào)。家庭誠信檔案制度在基層自治中展開，不同社區(qū)的制度規(guī)則有所不同，如何實現(xiàn)規(guī)則協(xié)調(diào)是實踐中面臨的挑戰(zhàn)。在超出縣域的更大范圍，這一挑戰(zhàn)更加凸顯。二是社會誠信規(guī)則的執(zhí)行參差不齊。由于資源稟賦、社區(qū)性質(zhì)、社會資本、群眾素養(yǎng)的差異，不同村莊或社區(qū)的規(guī)則執(zhí)行能力難免存在差異。如何確保社會誠信規(guī)則有效執(zhí)行和制度理想普遍實現(xiàn)，就成為實踐難題。三是個人基本權(quán)利面臨風(fēng)險。社會誠信機(jī)制的責(zé)任連帶性，可能在具體場景中導(dǎo)致其他家庭成員個人基本權(quán)利被忽視。例如，有基層自治組織拒絕為“違法失信戶”出具公務(wù)員招錄必要的證明文書，這實際剝奪了其家庭成員擔(dān)任公職的基本權(quán)利。四是難以確保遵循法治原則。社會誠信機(jī)制針對基層治理事務(wù)的有效性，可能導(dǎo)致它被違法濫用。例如，有基層政府為了應(yīng)對上級政府的政績考評，而將群眾的測評回答納入社會誠信評價，這顯然是不加節(jié)制的違法濫權(quán)行為。上述方面的問題，都需要在實踐中著力解決，但它們并不影響社會誠信機(jī)制化解基層治理難題的基本邏輯。

　　四、基層治權(quán)的流變與重建

　　社會誠信機(jī)制對基層治理難題的化解，可以從治權(quán)和話語權(quán)兩個維度進(jìn)行理論分析。在治權(quán)維度，基層治理難題緣于基層治權(quán)不足，基層政府和自治組織缺乏足夠的治理資源，包括配置性資源和權(quán)威性資源，缺乏合法的制約手段可用。社會誠信機(jī)制是基層治理的應(yīng)變之策，它通過責(zé)任關(guān)聯(lián)性為基層治理提供了權(quán)威性資源，重建了基層治權(quán)。

　?。ㄒ唬┗鶎又螜?quán)的歷史流變

　　基層治權(quán)在當(dāng)下的應(yīng)變與重建，應(yīng)當(dāng)置于歷史流變及其經(jīng)驗的映照之下。中國的基層治理有著悠久的歷史，雖歷朝歷代有巨大不同，但作為“傳統(tǒng)中國”仍有其共同特征。傳統(tǒng)中國一直試圖治理社會基層，通過保甲制度維護(hù)地方治安，建立共同責(zé)任制來偵查犯罪、維護(hù)治安；通過里甲制度來征收賦稅，規(guī)范基層的權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會秩序；通過糧倉體系來進(jìn)行災(zāi)荒控制，減輕自然災(zāi)害時民眾的痛苦；宋代以后通過鄉(xiāng)約制度進(jìn)行思想控制，宣講主流儒家意識形態(tài)。然而，由于治理能力有限，這些制度未能達(dá)到理想效果。保長甲長往往出于自保緘默不言，里長甲長容易成為牟取私利的工具。在社會控制松弛時期，這些職位被貪利之徒占據(jù)，他們大多成為“贏利型經(jīng)紀(jì)”。與此同時，衙門的書吏、衙役、長隨等陷入腐敗，貪贓枉法、敲詐勒索成為普遍現(xiàn)象，腐敗成為維持基層治理系統(tǒng)運行的“間隙性制度”。朝廷在管理這些人員、提高治理能力上嘗試不少辦法，總體而言收效有限，頑瘴痼疾難以祛除。

　　在官府難以深入的地方，往往是宗族控制村莊。村莊在鄉(xiāng)紳的引導(dǎo)下實行某種程度的自治，鄉(xiāng)紳通過掌握宗族權(quán)力來管理基層事務(wù)。普通村民幾乎目不識丁，在貧困中掙扎，對促進(jìn)公共利益缺乏興趣也沒有能力。宗族一般都有族規(guī)，對違規(guī)行為進(jìn)行懲罰，懲罰方式有訓(xùn)斥、鞭打、罰款、禁止祭祀、革除族籍，甚至處死。官府雖不贊成極端嚴(yán)厲的懲罰措施，但由于治理能力不足而往往難以介入。此外，村莊內(nèi)部存在有效的社會輿論和社會關(guān)系機(jī)制來應(yīng)對越軌行為。

　　新中國成立后，農(nóng)村建立了人民公社體制。人民公社的規(guī)模大，一個公社有數(shù)千到一二萬戶，生產(chǎn)資料公有化程度高。人民公社實行政社合一體制，既是一個經(jīng)濟(jì)組織，也是一級政權(quán)機(jī)構(gòu)；既負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也行使社會管理職能，實行公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)隊三級管理。公社負(fù)責(zé)全社的生產(chǎn)安排、勞力調(diào)配、物資調(diào)撥、產(chǎn)品分配和經(jīng)濟(jì)核算，生產(chǎn)大隊負(fù)責(zé)生產(chǎn)管理和部分經(jīng)濟(jì)核算，生產(chǎn)隊是組織生產(chǎn)的基本單位。城市基層逐漸建立了單位制。單位是以工礦企業(yè)、政府機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院等為基本單元，在相對集中的空間建立起來的社區(qū)。單位和社區(qū)在地理空間上高度重合，單位承擔(dān)社區(qū)功能，呈現(xiàn)出“單位辦社會”格局。單位形成了較為完整的福利保障和社會服務(wù)體系，成員在相對封閉的社會空間內(nèi)展開互動。單位實際上相當(dāng)于一個行政區(qū)，它結(jié)合了行政管理職能與財產(chǎn)支配權(quán)，充當(dāng)社會管理的組織化工具。

　　新中國建立的基層社會治理體制，是一種總體性社會管理體制，單位、公社、生產(chǎn)大隊等都是總體性社會的基本單元。國家壟斷幾乎所有資源，建立嚴(yán)密的組織系統(tǒng)來整合和管理所有的社會成員。所有的社會單元都實行生產(chǎn)資料公有制，社會福利資源受行政控制，每個單位都執(zhí)行上級的指令，單位同時是經(jīng)濟(jì)組織和社會管理單位，壟斷國家資源向單位成員的分配。社會成員受到單位的全面管理和監(jiān)督，除了生活的基本資源之外，積極分子才能得到發(fā)展的資源和機(jī)會，越軌者可以被剝奪近乎一切資源和機(jī)會。單位繼承了傳統(tǒng)中國的村莊社會控制機(jī)制，社會輿論和社會關(guān)系可以約束越軌行為。

　　改革開放以后，中國農(nóng)村和城市的改革不斷推進(jìn)，基層治理模式發(fā)生了巨大變化。在農(nóng)村，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，人民公社體制瓦解，取而代之的是鄉(xiāng)政村治體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為農(nóng)村的最基層政權(quán)，村民委員會成為群眾性自治組織，家庭重新成為生產(chǎn)生活的基本單位。與之前“大隊—生產(chǎn)隊”相對應(yīng)的“村—組”，在生產(chǎn)生活中承擔(dān)重要功能，在防洪抗旱、興修水利、修橋修路、義務(wù)教育、農(nóng)技推廣等多方面不可或缺，其經(jīng)濟(jì)支持來自“三提五統(tǒng)”，勞動支持來自“兩工”制度。2006年，全國取消農(nóng)業(yè)稅，“兩工”制度同時取消。在城市，隨著經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，尤其是20世紀(jì)90年代以后，國有企業(yè)和集體企業(yè)改制，民營企業(yè)持續(xù)發(fā)展，勞動力在全國范圍流動，居民與社區(qū)的各種紐帶大為減弱。與此同時，全面市場化的改革在民生領(lǐng)域逐漸展開，住房、醫(yī)療、社保、教育等都成為市場提供的公共產(chǎn)品，城鎮(zhèn)居民的各種福利由“政府買單”逐漸轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)下居民“自己買單”。單位制逐漸瓦解，工作單位不再有社會福利附加，社區(qū)成為較為單純的居住空間。

　　（二）基層治權(quán)的重建

　　最近二十多年，基層治理的配置性資源持續(xù)流失。在城市里，單位制瓦解后，城市基層治理的樞紐在街道，依托在社區(qū)。與單位控制各種資源不同，社區(qū)不是生產(chǎn)單位，并不生產(chǎn)資源，其經(jīng)濟(jì)資源主要來源于政府財政。東部發(fā)達(dá)地區(qū)財政資源相對豐沛，城市基層治理可以得到相當(dāng)?shù)呢斄χС郑辉趶V大中西部地區(qū)，城市基層治理的經(jīng)濟(jì)資源則較為缺乏。而在農(nóng)村，集體土地所有制的持續(xù)變革，集體土地所有權(quán)不斷虛置，建立于其上的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)越來越實置，土地承包關(guān)系長久不變，政策限制土地調(diào)整，強(qiáng)調(diào)“增人不增地，減人不減地”。這些導(dǎo)致土地利益結(jié)構(gòu)剛性化，土地難以成為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助力。同時，大多數(shù)鄉(xiāng)村沒有集體企業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)難為基層治權(quán)提供資源。尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，多數(shù)村莊靠政府的財政轉(zhuǎn)移支付維持運轉(zhuǎn)，很難自主進(jìn)行公共項目建設(shè)。另外，由于項目制的廣泛實施，基層治理的項目資金多由縣級以上政府部門分配、落實、監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以分享其中的權(quán)力，鄉(xiāng)村治理從“塊塊”為主向“條條”為主轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所能聚集的資源相對下降。

　　同時，基層治理的權(quán)威性資源也在流失。取消農(nóng)業(yè)稅后，“兩工”制度同步取消，農(nóng)村公益事業(yè)和公共建設(shè)所需資金和勞務(wù)只能通過“一事一議”來籌集，而這一制度的實踐運行遭遇很多困難。鄉(xiāng)村組織缺乏支配村民的制度手段，很難自主開展公益事業(yè)，鄉(xiāng)村干部頻繁指責(zé)“農(nóng)民素質(zhì)低”“有私無公”。在城市，基層治理依托從單位轉(zhuǎn)為社區(qū)，過去對單位成員使用的那些管理手段，社區(qū)很難加以使用，因為社區(qū)只是居住的空間，不掌握居民的經(jīng)濟(jì)資源，也沒有針對越軌行為的合法制衡措施。隨著權(quán)利意識和法治意識的興起，過去使用的一些強(qiáng)制手段，在城鄉(xiāng)基層日益缺乏合法性。不能制衡個別的越軌行為，就難以維護(hù)或發(fā)展多數(shù)群眾的公共利益。

　　治權(quán)的流失導(dǎo)致基層治理能力不足，而社會治理事務(wù)必須處理，于是一些灰色治理手段登場。第一，將政策利益作為治理資源引導(dǎo)群眾接受自治決策，例如低保曾被較多用于基層治理目的，從而偏離其救助的目標(biāo)。第二，將基層組織的某些職責(zé)與治理事務(wù)掛鉤，例如用群眾開證明的需求作為連帶機(jī)制制衡越軌行為。第三，通過“找軟肋”來制衡越軌行為，即查找違法事由（如宅基地面積超標(biāo)、未經(jīng)審批砍伐林木等），以處罰要挾約束當(dāng)事人。甚至引誘當(dāng)事人違法，然后啟動相關(guān)合法懲罰措施，來迫使當(dāng)事人服從。第四，利用“混混”介入治理事務(wù)，施壓越軌者。在一些地方，“混混”成為村干部，他們運用非法暴力或暴力威脅來迫使越軌者就范?；疑侄卧诨鶎又卫碇械倪\用，目的是治理資源的重新聚集，其中以權(quán)威性資源為主；只不過，所聚集的資源或聚集資源的方式，不具合法性。

　　基層治理運用社會誠信機(jī)制，是探索聚集治理資源的努力，也是加強(qiáng)基層治理能力的合法方式。將基層治理的突出問題納入社會誠信范疇，通過守法誠信檔案建立社會誠信評價體系，使誠信由道德教化的軟約束變?yōu)樯鐣卫淼牧炕笜?biāo)。事實上，在各地的社會誠信建設(shè)中，積分制的分值賦予都與當(dāng)?shù)刂卫硎聞?wù)的重要程度密切相關(guān)。如在湖北宜都，社會誠信機(jī)制先后被用于治理紅白事操辦、履行贍養(yǎng)義務(wù)、開展環(huán)境整治等，取得了十分顯著的效果。同時，社會誠信評價通過城鄉(xiāng)社區(qū)的民主治理機(jī)制進(jìn)行，這使更多社會主體進(jìn)入治理過程，激活、做實了社區(qū)內(nèi)生規(guī)則，增強(qiáng)了基層治理的內(nèi)驅(qū)動力。社會誠信機(jī)制以基層自治方式運行，重建了基層治理的連帶機(jī)制，在基層政府、自治組織與群眾之間建立了關(guān)聯(lián)和制衡機(jī)制，為基層治理帶來權(quán)威性資源?；鶎诱妥灾谓M織只投入少量的成本，就可以維持社會誠信機(jī)制的運行。通過對基層治理事務(wù)的量化積分，社會誠信機(jī)制對人們在日常生活和社會治理中的行為進(jìn)行計量，根據(jù)分值來區(qū)分“誠信”和“失信”，從而影響到群眾家庭的發(fā)展機(jī)會、社區(qū)福利等。這是在基層群眾自治中擬制出責(zé)任連帶機(jī)制，是一種基層治理的創(chuàng)新，提高了基層治理能力。

　　市場經(jīng)濟(jì)必然要求法治。隨著“以階級斗爭為綱”向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的轉(zhuǎn)型，國家治理從管制模式變?yōu)楣芾砟Ｊ?，再發(fā)展到治理模式。轉(zhuǎn)型過程從20世紀(jì)80年代起步，進(jìn)入21世紀(jì)后明顯加速，其標(biāo)志是從法制到法治，從依法治國到全面依法治國。隨著國家治理的法治化轉(zhuǎn)型，舊的權(quán)威性資源的流失不可避免，因此需要聚集新的權(quán)威性資源。各種強(qiáng)制性措施和灰色手段不被法律認(rèn)可，都發(fā)生在此過程中。聚集新的權(quán)威性資源，需要符合現(xiàn)代法治精神，不違背法治原則。社會誠信機(jī)制正是如此，它在各國都是法治的輔助機(jī)制，是法律之外的公共規(guī)則。它“一處失信，處處受限”的特征，能為基層治理提供合法的權(quán)威性資源，重建基層治權(quán)。

　　五、話語權(quán)的流變與對接

　　治權(quán)一般都有相應(yīng)的話語權(quán)作為支撐，缺乏話語權(quán)支撐的基層治權(quán)，要么無法順暢運行，要么運行成本高不可及。在話語權(quán)維度，基層治理難題源于治權(quán)缺乏話語權(quán)支持，面對法治話語和權(quán)利話語，基層治理難以調(diào)用權(quán)威性資源。而社會誠信機(jī)制對接“自治、法治、德治相結(jié)合”的政治話語，依托法治場景為基層治理重建了話語權(quán)。

　?。ㄒ唬┰捳Z權(quán)的歷史流變

　　傳統(tǒng)中國的意識形態(tài)話語將基層民眾分為兩類：順民與“刁民”。在統(tǒng)治者眼中，不給統(tǒng)治體系帶來麻煩的，就是順民；對統(tǒng)治體系產(chǎn)生威脅的，就是“刁民”。在儒家話語下，順民是本分過日子的人，他們勤勞耕作、節(jié)儉生活、父慈子孝、兄友弟恭、鄰里和睦、安分守己、尊道守法?！暗竺瘛钡姆秶軓V，凡是違背統(tǒng)治秩序的人都可能受此指稱。他們可能是被逼無奈訴求于官的小民，或因經(jīng)濟(jì)糾紛而到衙門的告狀者，也可能是橫行鄉(xiāng)里的盜匪、反抗朝廷的起義軍。社會控制體系通過各種方式培養(yǎng)順民，將畏懼權(quán)威的觀念注入民眾腦海，培養(yǎng)民眾馴服、膽怯的性格，防止他們危害統(tǒng)治秩序。絕大多數(shù)民眾對法律和統(tǒng)治制度一無所知，對權(quán)威畏懼而順從。他們不將衙門視為尋求正義的地方，而視之為要避開的災(zāi)難之源，所謂“餓死莫做賊，屈死莫告狀”。但凡能夠生存下去，他們都對政治漠不關(guān)心，可謂“帝力于我何有哉”。

　　“順民—刁民”的二分法，作為一種話語結(jié)構(gòu)，在基層治理中有其重要功能。這種話語經(jīng)過各種渠道從統(tǒng)治者向社會彌散，通過行政文書、官修歷史等權(quán)威文本在士紳階層傳播，通過小說、戲劇等文學(xué)形式灌輸給基層民眾，從而造就一種話語型態(tài)，成為全社會接受的話語秩序。在這種話語秩序下，統(tǒng)治者獲得了懲罰越軌者（“刁民”）的權(quán)威性資源，可以在傳統(tǒng)中國缺乏配置性資源的條件下，進(jìn)行必要的基層治理；還可以在缺乏治理能力的情況下，將治理問題推向基層社會自我消化。例如，在糾紛調(diào)解或訴訟中，州縣官或紳士常常對當(dāng)事人一頓“刁民”訓(xùn)斥和道德教化，并不從根本上解決問題，當(dāng)事人認(rèn)錯服罰，息訴回家。

　　新中國成立后，“順民—刁民”的二分法不再具有合法性，取而代之的是“人民—敵人”的新二分法及“積極分子—一般群眾（落后分子）—壞分子”三分法。20世紀(jì)50年代，毛澤東提出正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題，要求區(qū)分?jǐn)澄颐芎腿嗣駜?nèi)部矛盾，“前者是分清敵我的問題，后者是分清是非的問題?！睌澄颐苓m用專政的辦法解決，“壓迫國家內(nèi)部的反動階級、反動派和反抗社會主義革命的剝削者，壓迫那些對于社會主義建設(shè)的破壞者”，“對于那些盜竊犯、詐騙犯、殺人放火犯、流氓集團(tuán)和各種嚴(yán)重破壞社會秩序的壞分子，也必須實行專政。”從階級斗爭場景轉(zhuǎn)向社會主義建設(shè)場景，“人民—敵人”二分法就轉(zhuǎn)換為“人民—壞分子”。人民又有積極分子和一般群眾（落后分子）之分，因此二分法進(jìn)一步具體化為“積極分子—一般群眾（落后分子）—壞分子”三分法。

　　思想政治教育是處理人民內(nèi)部矛盾的主要方法，它以說服、教育、調(diào)解為主，以強(qiáng)制、懲罰為輔，強(qiáng)調(diào)“團(tuán)結(jié)—批評—團(tuán)結(jié)”，“從團(tuán)結(jié)的愿望出發(fā)，經(jīng)過批評或者斗爭使矛盾得到解決，從而在新的基礎(chǔ)上達(dá)到新的團(tuán)結(jié)。”“用討論的方法、批評的方法、說服教育的方法去解決，而不能用強(qiáng)制的、壓服的方法去解決?！睂τ趬姆肿?，則需要采取強(qiáng)制、懲罰措施?！耙灿猩贁?shù)不顧公共利益、蠻不講理、行兇犯法的人……必須給予必要的法律的制裁。懲治這種人是社會廣大群眾的要求，不予懲治則是違反群眾意愿的?！毕嚓P(guān)懲治措施包括勞動教養(yǎng)、收容教育、治安處罰等?？傊?，在人民話語之下，“積極分子—一般群眾（落后分子）—壞分子”的三分法使管理者獲得懲治越軌者（壞分子）的權(quán)威性資源。

　　改革開放以后，基層治理的支持話語發(fā)生變化，突出表現(xiàn)為法治話語和權(quán)利話語的興起。群眾利益高度分化，人民內(nèi)部矛盾中的利益矛盾成為突出的維度，積極分子、落后分子、壞分子的區(qū)分越來越困難。由于國家治理的法治化轉(zhuǎn)型，人民群眾成為政治話語中需要提供服務(wù)的整體，“壞分子”只限于嚴(yán)重犯罪分子。在法治話語和權(quán)利話語下，“壞分子”的界定和懲罰是道德化的，其合法性不足。同時，“壞分子”可能被基層政府濫用于指稱權(quán)益被侵犯后的維權(quán)者，因此用“壞分子”去描述越軌者，往往缺乏解釋力和說服力。建立在“壞分子”話語基礎(chǔ)上的基層治權(quán)，因此面臨合法性沖擊。新時期的基層治權(quán)需要新的話語權(quán)支持。

　　（二）話語權(quán)的對接

　　最近二十多年，隨著人民話語的轉(zhuǎn)型，“積極分子—一般群眾（落后分子）—壞分子”的三分法，為基層治理提供權(quán)威性資源的空間不斷縮小，說服、教育、調(diào)解等思想政治教育方法在基層治理中的收效有所下降。這在根本上緣于市場經(jīng)濟(jì)的時代特征。毛澤東在論述人民內(nèi)部矛盾時，主要著眼政治思想層面，也特別談到人民內(nèi)部的物質(zhì)利益矛盾，但由于當(dāng)時歷史條件的局限，未能深入分析人民內(nèi)部矛盾產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)原因。而在現(xiàn)階段，人民的美好生活需要以經(jīng)濟(jì)利益為重要方面，經(jīng)濟(jì)利益矛盾是人民內(nèi)部矛盾的重要主題；而社會利益主體多元，利益分化巨大。因此，解決人民內(nèi)部矛盾，需要抓住最直接最現(xiàn)實的利益問題。如果忽視經(jīng)濟(jì)利益需求，不直面利益矛盾，思想政治教育往往難有成效。

　　基層治權(quán)需要面對法治話語和權(quán)利話語的興起。法治話語、權(quán)利話語與人民話語，在不同場景下服務(wù)于人民利益和社會治理需要，有其內(nèi)在一致性，但彼此之間也存在張力。權(quán)利話語預(yù)設(shè)國家權(quán)力容易膨脹，需要用公民權(quán)利加以制約。在權(quán)利話語下，基層治理中民眾與治權(quán)的沖突，容易被理解為政府侵權(quán)、民眾抗?fàn)?；民眾似乎總是“正義”的，他們不存在分化，也沒有“壞分子”或越軌者。這種話語環(huán)境下，基層治理需要尊重權(quán)利，還需特別謹(jǐn)慎地防止沖突，以免被誤解為侵權(quán)。這樣，基層治理就很難積極處置越軌行為，受損的可能就是多數(shù)群眾的公共利益。一些過去使用的強(qiáng)制措施，難以得到法治話語和權(quán)利話語的支持。例如，勞教制度被認(rèn)為違反法治精神，與中國簽署的國際人權(quán)公約相背，于2013年12月廢除。其實，在此之前，勞教制度已廣受批評。曾經(jīng)，以“階級斗爭”的思維和方式對待“壞分子”，批斗、游街、禁閉、體罰、強(qiáng)制學(xué)習(xí)等，有“人民—壞分子”話語的支持，包括“壞分子”在內(nèi)的人們廣泛接受；而在法治話語和權(quán)利話語下，這一切變得難以接受，尤其是當(dāng)這些強(qiáng)制措施被用于治理釘子戶、越軌者、上訪戶時。它們被認(rèn)為是濫用權(quán)力、非法限制人身自由、侵害人身權(quán)利，缺乏話語權(quán)的支持。

　　在法治背景下，社會誠信機(jī)制通過對接新的支持話語，重建了基層治理的話語權(quán)。這種話語就是“三治結(jié)合”，即“自治、法治、德治相結(jié)合”。黨的十九大報告提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”；十九屆四中全會提出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”；2021年，中共中央、國務(wù)院提出，“建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系”?！白灾巍⒎ㄖ?、德治相結(jié)合”的話語，是法治話語的延展和深化。法治通常為社會留有很大的自治空間，并非所有事務(wù)都通過法律渠道處理。法治國家往往社會自治發(fā)達(dá)，社會成員以社會團(tuán)體、社會組織為平臺，積極參與社會治理，政府依法進(jìn)行指導(dǎo)和管理。同時，法治與德治相結(jié)合，既是法治建設(shè)的方向，也是主流法治話語。習(xí)近平指出：“治理國家、治理社會必須一手抓法治、一手抓德治，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰?！?

　　在“三治結(jié)合”話語下，社會誠信機(jī)制嵌入基層治理就有了合法性。社會誠信屬于道德范疇，基層治理運用社會誠信機(jī)制，這屬于德治范疇；社會誠信機(jī)制將道德行為和法治行為納入其中成為重要內(nèi)容，以自治的方式保障道德和法治實施；社會誠信機(jī)制按民主自治的程序的運行，是基層群眾自治的實踐，受到法治的保障。因此，基層治理運用社會誠信機(jī)制，是“三治結(jié)合”的創(chuàng)新，是法治社會建設(shè)的深化。法治強(qiáng)調(diào)權(quán)利，德治強(qiáng)調(diào)道德，自治強(qiáng)調(diào)民主。三治結(jié)合，權(quán)利就不是絕對的，權(quán)利話語不占絕對優(yōu)勢。強(qiáng)調(diào)自治、法治、德治相結(jié)合，讓基層治理跳出“國家—社會”的二元框架，從而擺脫片面的權(quán)利話語的約束。在“三治結(jié)合”話語的支持下，基層治理就可以掌握話語權(quán)，調(diào)動社會誠信機(jī)制所帶來的權(quán)威性資源，有效行使治權(quán)?？梢哉f，“三治結(jié)合”為基層治權(quán)提供話語權(quán)支持，為提升基層治理能力開辟了空間。

　　結(jié)論與討論

　　面對復(fù)雜的治理事務(wù)和難題，基層治權(quán)相對不足，基層治理缺乏足夠的資源，包括配置性資源和權(quán)威性資源。在法治話語和權(quán)利話語下，基層治理缺乏話語權(quán)支持，調(diào)用權(quán)威性資源困難。而社會誠信機(jī)制從兩個方面再造了基層治理能力，一是通過責(zé)任關(guān)聯(lián)性為基層治理提供了權(quán)威性資源，重建了治權(quán)；二是對接“自治、法治、德治相結(jié)合”的話語，依托法治場景為基層治理重建了話語權(quán)。

　　基層治理能力的再造，可以從國家能力的具體維度去理解，其實質(zhì)是不同維度的國家能力的建設(shè)和重組。國家能力概念的本質(zhì)規(guī)定性在于國家貫徹實施其目標(biāo)的能力；國家治理能力是國家能力在治理議題中的具體體現(xiàn)，它集中表現(xiàn)為國家創(chuàng)造治理績效、實現(xiàn)特定治理目標(biāo)的能力。國家能力與國家治理能力的內(nèi)涵和范疇具有一致性。大部分國家治理事務(wù)，最終都要在基層落地，成為基層治理事務(wù)，國家治理能力的維度往往就是基層治理能力的維度。因此，討論基層治理能力，可以從國家能力理論中汲取資源。

　　社會誠信建設(shè)，涉及對社會行為和社會關(guān)系的規(guī)制，關(guān)聯(lián)國家能力的規(guī)制維度，體現(xiàn)基層治理能力中的規(guī)制能力。規(guī)制就是改變個人和團(tuán)體的外部行為，使其行為符合國家制定的規(guī)則。規(guī)制能力是國家調(diào)節(jié)社會行為和社會關(guān)系的能力，它與其他維度的國家能力緊密聯(lián)系，尤其是濡化能力及強(qiáng)制能力。濡化能力是影響人們內(nèi)在信念的能力，它不靠強(qiáng)制力來維持社會秩序，而是借助國家認(rèn)同和核心價值話語在民眾中制造共識，促使民眾形成內(nèi)化于心的認(rèn)同感，追隨核心價值而潛移默化地服從，從而鞏固治理秩序。濡化能力強(qiáng)，可以降低治理成本，有助于規(guī)制能力發(fā)展。當(dāng)不能通過規(guī)制能力實現(xiàn)有效治理時，就可能需要用強(qiáng)制能力來彌補(bǔ)不足；反之，當(dāng)強(qiáng)制能力足夠強(qiáng)時，以規(guī)則為基礎(chǔ)的規(guī)制能力發(fā)展可能不受重視。可以說，在不同的維度上，規(guī)制能力與濡化能力、強(qiáng)制能力存在互補(bǔ)關(guān)系。基層治理高度依賴這三種能力。

　　基層治理能力的再造，本質(zhì)上是國家能力的三個維度——濡化能力、強(qiáng)制能力、規(guī)制能力——的建設(shè)與重組。濡化能力通過核心價值塑造認(rèn)同，從而讓民眾有內(nèi)化于心的服從和行動；強(qiáng)制能力通過強(qiáng)制措施來約束民眾的行為，促使他們服從；規(guī)制能力通過建立規(guī)則和一定的監(jiān)督，來促使民眾采取合規(guī)行為。面對錯綜復(fù)雜的基層治理事務(wù)，基層政府和群眾性自治組織面臨的困難是，缺乏合法的措施和手段來約束民眾，強(qiáng)制能力不足。同時，由于社會轉(zhuǎn)型和治理轉(zhuǎn)型，舊有的治理措施與主流的法治話語和權(quán)利話語不對接，濡化能力不足。社會誠信機(jī)制提供了一套制衡越軌行為的規(guī)則體系，這是規(guī)制能力的建設(shè)；它在“自治、法治、德治相結(jié)合”的話語下展開，是對濡化能力的重建。總結(jié)來說，基層治理的困難在于強(qiáng)制能力和濡化能力的不足；而通過新建規(guī)制能力、重建濡化能力，實現(xiàn)了基層治理能力的再造。

　　作者：陳柏峰，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院、國家治理學(xué)院教授（武漢430073）。

　　來源：《中國社會科學(xué)》2022年第5期P122—P142