摘要：社會信用合作治理的關(guān)鍵在于信用數(shù)據(jù)共享，然而當(dāng)前信用數(shù)據(jù)大多是掌握在政府部門，共享機制匱乏使得該領(lǐng)域的共建共治進(jìn)展緩慢。本文在將數(shù)據(jù)開放與信息公開進(jìn)行對比的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放能夠通過促進(jìn)更多數(shù)據(jù)資源的流動與共享、更多主體的參與合作、更多需求與價值的實現(xiàn)等機制，為社會信用的合作治理提供“助推劑”。然而，要將該領(lǐng)域的合作治理推向深處，政府的引領(lǐng)和監(jiān)管、信用服務(wù)機構(gòu)的專業(yè)能力、行業(yè)協(xié)會的規(guī)范引導(dǎo)以及公眾的參與等都至關(guān)重要。只有各主體積極聯(lián)動、密切配合，社會信用體系建設(shè)才能邁入新階段。

　　關(guān)鍵詞：社會信用體系；合作治理；數(shù)據(jù)開放；信息公開

　　一、我國推進(jìn)社會信用體系建設(shè)情況

　　構(gòu)建社會信用體系是減少違法失信行為、提高全社會誠信水平、推進(jìn)治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要機制和手段。我國政府高度重視社會信用體系建設(shè)，2007年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于社會信用體系建設(shè)的若干意見》，指出要全面推進(jìn)該體系建設(shè)。2014年國務(wù)院又發(fā)布了《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（以下簡稱《綱要》），強調(diào)加快推進(jìn)該體系建設(shè)并制定出詳細(xì)的指導(dǎo)方針。2021年，“十四五”規(guī)劃綱要提出，要健全社會信用體系，以建立高標(biāo)準(zhǔn)的市場體系。然而，政府很難獨自完成這一任務(wù)，多主體的互動與合作是建設(shè)該體系的必要途徑，而鋪就這一途徑的重要基礎(chǔ)則是數(shù)據(jù)資源。作為預(yù)警、裁決和懲戒違法失信行為的重要依據(jù)，數(shù)據(jù)的重要性不言而喻。在過去很長一段時間內(nèi)，囿于信用數(shù)據(jù)資源的缺失，信用服務(wù)機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會等其他相關(guān)主體很難加入到該體系的建設(shè)過程中。值得注意的是，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的推進(jìn)為扭轉(zhuǎn)這一局面提供了重要機遇。在政府信息公開向數(shù)據(jù)開放轉(zhuǎn)變的過程中，信用服務(wù)機構(gòu)及行業(yè)協(xié)會等主體可以獲得更多原始數(shù)據(jù)，從而與政府?dāng)y手建設(shè)集行政懲戒、市場懲戒及社會懲戒于一體的聯(lián)合懲戒機制，完善社會信用體系。此外，諸如信用服務(wù)機構(gòu)等數(shù)據(jù)開發(fā)者還可以利用這些數(shù)據(jù)開發(fā)更多信用產(chǎn)品和服務(wù)，創(chuàng)造更多社會價值。

　　2015年，國務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》強調(diào)，要加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，在信用、科技、交通、醫(yī)療等領(lǐng)域率先向社會開放數(shù)據(jù)資源，提升數(shù)據(jù)利用價值。2020年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出將數(shù)據(jù)作為重要的生產(chǎn)要素參與市場化配置，政府部門要加快數(shù)據(jù)開放共享、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用。2021年，“十四五”規(guī)劃綱要提到，要全面推進(jìn)數(shù)據(jù)開放共享和數(shù)據(jù)的深度利用，釋放數(shù)據(jù)紅利，建設(shè)數(shù)字型政府。目前，我國各地都在加快數(shù)據(jù)開放步伐，建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，同時將數(shù)據(jù)開放實踐與信用體系建設(shè)有機結(jié)合，共同推進(jìn)治理現(xiàn)代化進(jìn)程。這一過程為社會信用體系建設(shè)提供了新的契機，更多的市場主體和社會主體可以參與到社會信用體系建設(shè)之中，形成合力，實現(xiàn)共建共治共享的治理格局。因此，政府從信息公開向數(shù)據(jù)開放的轉(zhuǎn)變，將促進(jìn)社會信用體系建設(shè)的新發(fā)展。那么，政府信息公開與政府?dāng)?shù)據(jù)開放之間有何區(qū)別與聯(lián)系？為何數(shù)據(jù)開放將更好地推動信用體系建設(shè)？在數(shù)據(jù)開放背景下，社會信用體系該如何建設(shè)？本文致力于回答以上幾個問題，進(jìn)而提出推動社會信用體系建設(shè)的發(fā)展方向。

　　就目前研究而言，社會信用體系建設(shè)與合作治理這一建設(shè)路徑以及數(shù)據(jù)開放這一驅(qū)動力之間關(guān)系密切。然而，現(xiàn)有研究很少將三者作為一個系統(tǒng)來看待。一方面，社會信用體系的相關(guān)文獻(xiàn)很少涉及數(shù)據(jù)開放對于該體系建設(shè)的助力，主要圍繞社會信用體系的理論探討[1]、如何規(guī)范社會信用體系建設(shè)[2]、如何建設(shè)懲治機制[3][4]，以及社會信用體系建設(shè)的合作治理或協(xié)同治理路徑[5]等內(nèi)容展開討論；另一方面，數(shù)據(jù)開放的相關(guān)文獻(xiàn)也很少聚焦社會信用體系這一具體領(lǐng)域。至于合作治理與社會信用體系相結(jié)合的文獻(xiàn)，側(cè)重于對合作治理路徑的探究，很少涉及數(shù)據(jù)開放這一重要的助力因素。因此，在政府信息公開向數(shù)據(jù)開放轉(zhuǎn)變的背景下，聚焦邁向合作治理的社會信用體系建設(shè)過程，探究數(shù)據(jù)開放能夠為這一過程提供哪些可能、機遇或發(fā)展路徑則顯得尤為必要。

　　二、社會信用合作治理的機遇

　　社會信用體系的建設(shè)與完善是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，它是為解決法治所不能解決的問題而存在、為彌補法律約束不足而設(shè)立。實踐中存在各主體間的合作不夠緊密、合作治理效果不佳、社會信用體系建設(shè)未能達(dá)到應(yīng)有成效等問題，主要原因是各方主體間的基礎(chǔ)信用數(shù)據(jù)不能互通有無、及時共享，以及主體間的聯(lián)動機制不完善。那么，相較于信息公開，數(shù)據(jù)開放具備哪些優(yōu)勢，能夠為邁向合作治理的信用體系建設(shè)提供何種支持呢？數(shù)據(jù)開放時代的到來，能夠為解決上述問題提供哪些機遇？

　　合作治理是社會信用體系建設(shè)和運轉(zhuǎn)的實現(xiàn)路徑，而數(shù)據(jù)資源共享則是合作治理得以產(chǎn)生的必要保證。數(shù)據(jù)開放時代的到來，最大限度地為各方主體提供了雙向和多向互動的可能。數(shù)據(jù)開放的前身是信息公開，信息公開是數(shù)據(jù)開放的前提和基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)開放是信息公開的發(fā)展和延續(xù)。[6]技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步、治理理念的轉(zhuǎn)變、社會文化環(huán)境的變化以及數(shù)據(jù)開放自身的價值和優(yōu)勢，使得數(shù)據(jù)開放成為必由之路。但兩者也存在本質(zhì)的區(qū)別，使得數(shù)據(jù)開放在推進(jìn)社會信用合作治理的過程中更具優(yōu)勢。一是目標(biāo)不同。信息公開關(guān)注的是政府層面，更多站在政府的角度，考慮的是信息公開的責(zé)任和義務(wù)。而數(shù)據(jù)開放關(guān)注的是政府和用戶兩個層面[7]，更多是站在用戶的角度，考慮的是用戶需求以及雙方之間的互動與合作。二是功能不同。信息公開的主要功能在于保障公民的知情權(quán)，其再創(chuàng)價值有限，而數(shù)據(jù)開放在此基礎(chǔ)上，還能保障公民監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)的行使。[8]此外，數(shù)據(jù)開放還可以促進(jìn)數(shù)據(jù)的再利用，有助于創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)、社會及政治價值。三是理念不同。受到管理主義影響，信息公開的定位是監(jiān)督官員、減少腐敗，它是提高政府公信力的一種工具或手段。[9]而數(shù)據(jù)開放以公眾數(shù)據(jù)需求和參與需求為目標(biāo)，遵從以人為本的發(fā)展理念。從政府信息公開向政府?dāng)?shù)據(jù)開放的轉(zhuǎn)變，是一個發(fā)展的過程，是信息專有、管理主義到共同生產(chǎn)、合作治理的過程，同時也是政府職能轉(zhuǎn)變和治理轉(zhuǎn)型升級的過程。因此，數(shù)據(jù)開放相較于信息公開來說，將具備更多的優(yōu)勢，它為邁向合作治理的社會信用體系建設(shè)提供了可能和機遇，主要包括以下三個方面。

　?。ㄒ唬└鄶?shù)據(jù)資源的流動與共享

　　王錫鋅認(rèn)為，以工具理念為導(dǎo)向的政府信息公開，并非以滿足公眾需求為目標(biāo)而展開，它更多是以解決政府自身需求而展開的，具有一定的選擇性和實用性。[10]隨著技術(shù)的不斷發(fā)展、公民信息需求的不斷增加、參與治理的愿望和能力的不斷提升，以合作治理理念為導(dǎo)向的信息公開呼之欲出。這就要求政府不僅是公開信息，更要開放原始數(shù)據(jù)，并以滿足公眾需求為目標(biāo)。而數(shù)據(jù)的開放推動了數(shù)據(jù)資源在各主體間的流動和共享，增進(jìn)了知識的積累和流動，這也正是社會信用合作治理所需要的。

　　具體來看，在社會信用體系建設(shè)過程中，政府對于社會信用信息的公開是單向的信息流動方式，即政府向社會輸出信用信息。而政府?dāng)?shù)據(jù)開放是雙向甚至多向的信息流動方式，政府向社會主體輸出原始信用數(shù)據(jù)，社會主體將數(shù)據(jù)加工處理后進(jìn)行分析和利用，以創(chuàng)造更大的公共價值，增進(jìn)知識的積累和流動。同時，社會主體也可以將挖掘的有價值的信用數(shù)據(jù)再傳輸給政府，供政府部門參考和決策使用，這是一種雙向的信用信息流動。進(jìn)一步看，政府將信用數(shù)據(jù)開放給社會主體，擁有技術(shù)挖掘和分析能力的開發(fā)者對信用數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理和分析利用，將深度挖掘的有價值信息提供給政府和公眾，供政府和公眾決策使用。同時，公眾也會向開發(fā)者反饋使用體驗以及向政府提出信用數(shù)據(jù)需求，這是一個多向的信息互動過程。另外，政府對于信用信息公開強調(diào)的是政府單向的信息輸出，缺乏社會主體的參與和信息共享，而政府開放原始信用數(shù)據(jù)強調(diào)的是政府和社會主體對于數(shù)據(jù)資源的互動和共享，融入了社會主體的參與和表達(dá)。

　　因此，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，以工具性理念為導(dǎo)向的信息公開向以合作治理理念為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)開放的轉(zhuǎn)變成為必然，推動了政府職能轉(zhuǎn)變和治理轉(zhuǎn)型，使得民眾都能夠參與到治理的過程中，激勵萬眾創(chuàng)新，從而創(chuàng)造更多的公共價值，增進(jìn)公共利益。數(shù)據(jù)開放時代的到來，為邁向合作治理的社會信用體系建設(shè)提供了數(shù)據(jù)資源流動和共享的新機遇。

　?。ǘ└嘀黧w的參與及合作

　　社會信用體系建設(shè)主要是構(gòu)建行為主體的信用信息數(shù)據(jù)庫，建立失信聯(lián)合懲戒、守信聯(lián)合激勵的信用天網(wǎng)，它涉及政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信以及司法公信四個方面，包括政府、企業(yè)以及公民等主體的信用信息。而政府無疑是最大的信用信息擁有者，它擁有政府部門、企業(yè)組織以及公民等主體的大體量的信用信息。政務(wù)信息公開不僅包括公開政府部門自身的機構(gòu)設(shè)置情況、決策過程、政策法規(guī)等，以及公開政府部門所掌握的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，還包括公開政府部門所掌握的各個領(lǐng)域、各個主體的信用信息，如個人或組織的行政處罰信息。[11]不過，這雖然有利于滿足公眾的知情權(quán)，使得社會主體能夠迅速了解目前社會的信用狀況，但由于并非原始數(shù)據(jù)，社會主體不能對這些信息進(jìn)行有效的深入挖掘，各主體之間無法形成有效的合作，也就不能使社會信用體系完全發(fā)揮應(yīng)有的作用。也就是說，信息公開并不能推動各方主體主動參與，因為它強調(diào)的是經(jīng)過處理的信息的公開，這就使得很多主體望而卻步。

　　而數(shù)據(jù)開放是對個人或組織的原始行政處罰數(shù)據(jù)、行政許可數(shù)據(jù)以及司法裁判數(shù)據(jù)等的開放，其強調(diào)的是未經(jīng)加工和處理的原始數(shù)據(jù)的開放，這可以促進(jìn)數(shù)據(jù)得到最大限度的利用，使得更多的社會主體主動參與進(jìn)來，推動原始數(shù)據(jù)的開發(fā)，促進(jìn)主體間的合作與交易，從而創(chuàng)造更大的社會價值。也就是說，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是邁向合作治理的社會信用體系建設(shè)的機遇，它使得政府主體和社會主體能夠共同參與到社會信用體系建設(shè)之中，通過對原始信用數(shù)據(jù)的開發(fā)挖掘和合作，從而構(gòu)建失信聯(lián)合懲戒、守信聯(lián)合激勵的信用機制，以合作實現(xiàn)更有效的治理格局。另外，社會信用體系建設(shè)本身就需要社會主體的參與，否則僅靠政府部門的力量是無法實現(xiàn)全方位的信用治理，而“政府+社會”能夠構(gòu)建共治共享的社會信用治理格局。那么，數(shù)據(jù)的開放共享就成為社會信用體系建設(shè)的關(guān)鍵所在。同時，現(xiàn)階段政府?dāng)?shù)據(jù)開放步伐逐漸加快，技術(shù)的發(fā)展、理念的轉(zhuǎn)變、政策的支持，推動數(shù)據(jù)開放實踐的發(fā)展，使得邁向合作治理導(dǎo)向的社會信用體系建設(shè)成為可能。

　　（三）更多需求與價值的實現(xiàn)

　　社會信用合作治理的有效實現(xiàn)，不僅需要社會信用領(lǐng)域更多數(shù)據(jù)資源的開放、更多主體參與信用體系建設(shè)之中，還需要滿足各個主體的參與價值。社會信用體系建設(shè)的目的是提高全社會的誠信水平和誠信意識，保障社會公平正義，最終實現(xiàn)公共價值。如是，滿足參與主體的價值期望，能夠更加激發(fā)各方參與主體的動力和活力，提高數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用效率、提升主體合作的積極性和有效性，保障社會信用體系的有效運轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)公眾利益和公共價值。

　　在社會信用合作治理的過程中，信息公開沒有考慮到企業(yè)、公眾等參與主體的需求和價值追求，無法達(dá)到有效的社會信用合作治理。而數(shù)據(jù)開放在開放原始數(shù)據(jù)的同時，更多關(guān)注其他參與主體的需求，盡可能保障參與主體價值期望的實現(xiàn)。比如，對于數(shù)據(jù)開發(fā)者而言，數(shù)據(jù)開放能夠滿足科研機構(gòu)的科研需求，他們通過搜集并分析信用大數(shù)據(jù)為政府部門推進(jìn)社會信用治理建言獻(xiàn)策；能夠保障信用服務(wù)機構(gòu)的成本節(jié)約需求，他們通過直接開發(fā)原始信用數(shù)據(jù)進(jìn)行行業(yè)信用評估、提供信用產(chǎn)品等，降低了以前搜集和挖掘信息資源的成本。對于數(shù)據(jù)應(yīng)用者而言，數(shù)據(jù)開放能夠?qū)崿F(xiàn)社會公眾的參與決策需求、監(jiān)督需求等，公眾通過應(yīng)用信用產(chǎn)品，可以直接提供反饋意見并為社會信用體系建設(shè)建言獻(xiàn)策。因此，數(shù)據(jù)開放時代的到來，能夠滿足社會信用合作治理不同主體的需求和價值追求，保障各個主體參與價值的有效實現(xiàn)，使得參與主體積極主動投身于社會信用合作治理當(dāng)中，推進(jìn)社會信用體系建設(shè)和社會治理創(chuàng)新，最終實現(xiàn)公眾利益和公共價值。同時，數(shù)據(jù)開放的目的不僅在于開放原始數(shù)據(jù)資源，更是為了推動參與主體之間的協(xié)作，最終實現(xiàn)公共價值。這與社會信用合作治理的目的一脈相承，故而，數(shù)據(jù)開放能夠為邁向合作治理的社會信用體系建設(shè)提供空間和機遇。

　　因此，數(shù)據(jù)開放時代的到來，為我國社會信用體系建設(shè)發(fā)展提供了重大機遇，具體包括更多數(shù)據(jù)資源的流動與共享、更多主體的參與與合作以及更多需求與價值的實現(xiàn)。各地政府部門數(shù)據(jù)開放實踐的日益推進(jìn)和完善，將推進(jìn)國家社會信用體系的建設(shè)步伐。社會信用體系的構(gòu)建，不只是政府部門的工作，而是全社會共同參與的過程，是各主體合作治理的過程。這就需要數(shù)據(jù)資源的最大擁有者——政府，去開放共享數(shù)據(jù)，使得數(shù)據(jù)資源在政府部門之間、政府與社會主體之間自由流動，以便于數(shù)據(jù)開發(fā)者挖掘和分析數(shù)據(jù)，生產(chǎn)出有價值的信息并提供給數(shù)據(jù)消費者。比如，第三方信用管理中介機構(gòu)根據(jù)獲得的信用信息記錄，分析和評估各個企業(yè)的信用等級，提供給有需要的企業(yè)或者政府部門，而企業(yè)和政府部門可以根據(jù)信用評估報告做出有利決策。因此，失信行為嚴(yán)重的個人或組織，一是會受到相關(guān)政府部門的處罰，如經(jīng)濟(jì)處罰；二是會受到各個政府部門的聯(lián)合懲戒，如交通通行的限制、投標(biāo)資格的限制等；三是會影響與其他個體或組織的合作；四是會受到其他主體的道德譴責(zé)。另外，數(shù)據(jù)開放者開放社會信用數(shù)據(jù)記錄，數(shù)據(jù)開發(fā)者挖掘分析數(shù)據(jù)并提供有價值信息，數(shù)據(jù)消費者使用信息產(chǎn)品并反饋給數(shù)據(jù)開放者和開發(fā)者，這個過程是各主體合作治理失信行為的過程，也是各主體共同參與社會信用體系建設(shè)的過程。各方主體的需求和價值在參與過程中都得到了一定程度的滿足，他們相互協(xié)作、共同推進(jìn)社會治理創(chuàng)新和公共價值的實現(xiàn)。同時，在這個過程中，數(shù)據(jù)開放是社會信用體系有效運轉(zhuǎn)的前提和驅(qū)動力，合作治理是社會信用體系有效運轉(zhuǎn)的實現(xiàn)路徑和必然選擇，二者是社會信用體系建設(shè)的應(yīng)有之義，共同實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

　　三、構(gòu)建多主體合作的社會信用體系策略

　　治理的藝術(shù)在于合作，公民或組織基于合作可以創(chuàng)造出單一個體所無法創(chuàng)造的價值。合作治理能夠整合不同層級、不同領(lǐng)域的力量，從而提升社會凝聚力、增進(jìn)社會信任，使得政府更有效率地實現(xiàn)公共目標(biāo)。[12]它的特點主要是集體參與、平等決策、協(xié)商共識、互惠、信任，以解決僅靠單一主體而無法解決的公共難題。因此，社會信用問題這一重大公共治理難題，需要依靠共同體合作的力量予以解決，涉及多方主體的社會信用體系的建設(shè)也需要以合作治理為導(dǎo)向予以構(gòu)建。由于傳統(tǒng)政府主導(dǎo)地位這一基本國情，我國社會信用體系建設(shè)最開始是由強行政力驅(qū)動的，[13]否則無法開展這一龐大的系統(tǒng)工程，而若想完全開展并形成體系，則需要各方主體的協(xié)調(diào)配合。同時，隨著我國政府治理理念的轉(zhuǎn)變、職能的轉(zhuǎn)變、信息技術(shù)的發(fā)展、數(shù)據(jù)開放實踐的發(fā)展，形成政府、市場、社會等主體合作的態(tài)勢已勢不可擋，構(gòu)建以合作治理為導(dǎo)向的社會信用體系已成為必然，這能夠推進(jìn)我國信用工程的長效發(fā)展，符合經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展方向。

　　在以合作治理為導(dǎo)向的社會信用體系的構(gòu)建中，政府、市場、社會等主體都處于平等的地位。其中，政府一方面是政策引領(lǐng)者、信用環(huán)境的維護(hù)者和監(jiān)管者，發(fā)揮引導(dǎo)示范和監(jiān)管的作用，另一方面是數(shù)據(jù)的收集者、開放者以及協(xié)調(diào)方，扮演數(shù)據(jù)搜集發(fā)布和協(xié)調(diào)各方合作的角色。信用服務(wù)機構(gòu)一方面是信用環(huán)境的維護(hù)者和服務(wù)提供者，另一方面是數(shù)據(jù)的收集者、開發(fā)者和使用者，發(fā)揮監(jiān)督和提供服務(wù)的作用。社會組織一方面是信用環(huán)境的監(jiān)督者，行業(yè)的規(guī)范者、服務(wù)者和協(xié)調(diào)方，另一方面是數(shù)據(jù)的收集者和管理者，發(fā)揮規(guī)范和協(xié)調(diào)行業(yè)主體的作用。公眾一方面是誠信踐行者、信用環(huán)境的受益者和監(jiān)督者，另一方面是數(shù)據(jù)的提供者和信息的使用者，發(fā)揮著監(jiān)督和意見反饋的作用。

　　（一）發(fā)揮政府的引領(lǐng)和監(jiān)管作用

　　2014年國務(wù)院發(fā)布的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》指出，要充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)力、組織力以及示范作用，推動各主體參與社會信用體系建設(shè)。該文件明確表明政府要發(fā)揮引領(lǐng)作用，協(xié)調(diào)各方主體參與，形成社會信用體系建設(shè)合力。總體來說，在系統(tǒng)建設(shè)上，政府應(yīng)該承擔(dān)制度建設(shè)職能、協(xié)調(diào)溝通職能、監(jiān)督管理職能以及宣傳引導(dǎo)職能，推進(jìn)全國統(tǒng)一的信用信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)，建立健全誠信獎勵、失信懲戒機制，規(guī)范和引導(dǎo)信用服務(wù)體系建設(shè)，以培育良好的信用環(huán)境。在數(shù)據(jù)建設(shè)上，政府應(yīng)該扮演數(shù)據(jù)收集者、數(shù)據(jù)開放者、數(shù)據(jù)共享的推進(jìn)者以及信用產(chǎn)品的使用者和推廣者。

　　具體來說，在系統(tǒng)建設(shè)上，一是政府要出臺信用相關(guān)的制度政策。目前已經(jīng)出臺了《征信業(yè)管理條例》《社會組織信用信息管理辦法》等法律政策，但在社會信用國家立法方面還是較為滯后，使得社會信用體系建設(shè)缺乏法律指引。近年來全國兩會代表多次提出信用立法建議，2021年全國兩會代表再次提出盡快推進(jìn)社會信用國家層面的立法工作，規(guī)范失信懲戒行為，發(fā)揮市場性懲戒、社會性懲戒的作用。二是政府要促進(jìn)信用信息的共享，協(xié)調(diào)溝通各類主體。目前，中央政府建設(shè)了全國統(tǒng)一的信用信息數(shù)據(jù)庫，各部門、各地區(qū)的各類信用信息都會匯聚在統(tǒng)一信用平臺上，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)互通。除此之外，還有國家企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫、中國人民銀行信用信息數(shù)據(jù)庫等。但一方面仍有些政府部門數(shù)據(jù)共享不到位，使得信用信息數(shù)據(jù)庫更新不及時、覆蓋面受限；另一方面，各個數(shù)據(jù)庫之間的互通共享不緊密，導(dǎo)致信息孤島現(xiàn)象依然嚴(yán)重。因此，政府要發(fā)揮引領(lǐng)和協(xié)調(diào)的作用，建立數(shù)據(jù)共享規(guī)則和機制，推動各個部門、各個行業(yè)之間的數(shù)據(jù)共享。同時，政府還應(yīng)加強與信用服務(wù)機構(gòu)之間的合作共享，二者的合作將進(jìn)一步擴大信用信息覆蓋面以及推進(jìn)懲戒機制的有效運行。三是政府應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督管理職能。各級政府部門要保障信用信息的及時共享以及加強失信聯(lián)合懲戒機制的良好運行，對于那些上傳信用信息不及時、共享不積極的部門，應(yīng)督促其及時上傳并共享信用數(shù)據(jù)。

　　在數(shù)據(jù)建設(shè)上，對于政府主體來說，政府部門之間要進(jìn)行數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)互通，包括不同部門之間、不同層級之間、不同區(qū)域之間的數(shù)據(jù)共享與整合，推進(jìn)守信聯(lián)合激勵、失信聯(lián)合懲戒機制的運行。如長三角、京津冀等地區(qū)推進(jìn)跨區(qū)域社會信用體系合作共建，促進(jìn)信用信息互聯(lián)互通，以保障“一處失信，處處受限”懲戒機制的有效運行。同時，政府部門還應(yīng)該關(guān)注各個參與主體的價值需求和價值期望，盡可能地開放滿足參與主體需求和具有利用價值的數(shù)據(jù)資源。對于市場主體來說，政府應(yīng)向征信企業(yè)或信用服務(wù)機構(gòu)開放數(shù)據(jù)，如開放金融信貸、交通、醫(yī)療、政府采購等領(lǐng)域的行政處罰數(shù)據(jù)等，征信企業(yè)因此可以將政府開放的數(shù)據(jù)與自身搜集的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，通過加工處理開發(fā)出信用產(chǎn)品提供給其他市場主體、社會主體以及政府機構(gòu)。對于社會主體來說，政府一方面應(yīng)向全社會開放信用信息，社會主體可以查看各類組織的信用信息以及失信行為記錄，以減輕信息不對稱而引起的一系列問題；另一方面，政府部門應(yīng)向個人提供信用信息產(chǎn)品服務(wù)，包括個人信用信息提示、個人信用信息概要以及個人信用報告。

　?。ǘ┌l(fā)揮信用服務(wù)機構(gòu)的專業(yè)化能力

　　《綱要》指出，征信機構(gòu)應(yīng)依法搜集、整理和加工企事業(yè)單位、社會組織以及個人的信用信息，以提供專業(yè)化的征信服務(wù)和信用產(chǎn)品，各行業(yè)和地方都應(yīng)積極配合征信機構(gòu)，同時，要培育信用服務(wù)市場，推進(jìn)和規(guī)范信用服務(wù)體系發(fā)展。該文件一是明確了征信系統(tǒng)的重要性，二是明確了信用服務(wù)的重要性。另外，“十四五”規(guī)劃綱要中也提出，要加強信用信息的搜集和整合、培育征信機構(gòu)。目前，國家信息中心與15家信用服務(wù)機構(gòu)簽訂信用信息共享協(xié)議，標(biāo)志著信用服務(wù)機構(gòu)將在社會信用體系建設(shè)中發(fā)揮關(guān)鍵作用?？傮w來看，在系統(tǒng)建設(shè)上，信用服務(wù)機構(gòu)應(yīng)該發(fā)揮聯(lián)合懲戒、協(xié)同各類主體的作用；在數(shù)據(jù)建設(shè)上，信用服務(wù)機構(gòu)應(yīng)該發(fā)揮數(shù)據(jù)搜集、數(shù)據(jù)開發(fā)利用、共享數(shù)據(jù)資源的作用。

　　具體來說，在系統(tǒng)建設(shè)上，信用服務(wù)機構(gòu)要協(xié)同各類組織包括政府部門、企事業(yè)單位以及社會組織，通過與各類主體的合作來獲得豐富的數(shù)據(jù)資源，再與政府部門實現(xiàn)信用數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，以實現(xiàn)信用天網(wǎng)的全覆蓋、確保失信聯(lián)合懲戒機制的有效運行以及信用評價工作的精準(zhǔn)有效。比如，失信聯(lián)合懲戒子系統(tǒng)的開發(fā)，將實現(xiàn)第三方信用服務(wù)機構(gòu)與政府部門之間信用信息的共享合作，這一數(shù)據(jù)的雙向互動對于全面落實失信聯(lián)合懲戒機制起著關(guān)鍵作用。一方面，信用服務(wù)機構(gòu)可以通過信用評價活動或信用報告對信用主體進(jìn)行市場懲戒；另一方面，它通過將自身所擁有的信用信息共享給政府部門，可以幫助政府部門完善信用信息，落實失信聯(lián)合懲戒。但目前我國信用服務(wù)機構(gòu)發(fā)展還比較緩慢、信用服務(wù)水平較低，與政府部門的合作有限。因此，信用服務(wù)機構(gòu)既要加強自身的信用服務(wù)水平，又要積極主動尋求與其他主體的合作。

　　在數(shù)據(jù)建設(shè)上，信用服務(wù)機構(gòu)最關(guān)鍵的任務(wù)就是數(shù)據(jù)集和數(shù)據(jù)開發(fā)。它通過查看政府網(wǎng)站、購買、交換、共享、電話調(diào)查等各種數(shù)據(jù)搜集方式，從政府部門、事業(yè)單位、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、信貸企業(yè)、社會組織以及公眾等主體那里獲得各類信用信息，并將這些數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、加工處理，開發(fā)出信用咨詢、信用報告、信用評級等各種信用產(chǎn)品，并將其提供給企業(yè)、個人以及政府部門使用，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源的開發(fā)再利用以及數(shù)據(jù)增值。而信用服務(wù)機構(gòu)的數(shù)據(jù)搜集工作與金融信息平臺、全國公共信用信息平臺、行業(yè)部門信息平臺、地方信用信息平臺等信息平臺的融合，可以形成信用天網(wǎng)，并實現(xiàn)行政懲戒、市場懲戒以及社會懲戒相結(jié)合的失信懲戒機制作用的發(fā)揮。其中，信用服務(wù)機構(gòu)的信用信息搜集聯(lián)通了政府和社會，將政務(wù)信用信息與社會信用信息有機融合，有助于構(gòu)造全面的信用信息網(wǎng)絡(luò)，為社會信用體系的建設(shè)提供堅實的信用數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。同時，信用服務(wù)機構(gòu)的數(shù)據(jù)開發(fā)工作能夠為企業(yè)、政府以及個人提供數(shù)據(jù)增值服務(wù)，使得搜集到的信用信息發(fā)揮更大的價值，也使得各類組織更注重自身的信用建設(shè)，使得社會信用體系的建設(shè)更上一層樓。

　　（三）加強行業(yè)協(xié)會的行業(yè)規(guī)范和引導(dǎo)作用

　　《綱要》指出，行業(yè)協(xié)會要積極進(jìn)行誠信宣傳并開展培訓(xùn)工作，充分發(fā)揮其在信用體系建設(shè)中的重要作用。那么，在系統(tǒng)建設(shè)上，行業(yè)協(xié)會應(yīng)該承擔(dān)行業(yè)監(jiān)督職能、宣傳培訓(xùn)職能以及協(xié)調(diào)溝通職能，一方面宣傳引導(dǎo)各成員誠信守法，加強行業(yè)自律；另一方面，積極建立行業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫，協(xié)助政府發(fā)揮監(jiān)督和管理職能。在數(shù)據(jù)建設(shè)上，行業(yè)協(xié)會應(yīng)該扮演行業(yè)信用數(shù)據(jù)的收集者和發(fā)布者、行業(yè)數(shù)據(jù)共享的推動者以及行業(yè)信用評估者的角色。

　　而無論是在系統(tǒng)建設(shè)上還是數(shù)據(jù)建設(shè)上，行業(yè)協(xié)會的關(guān)鍵作用主要在于收集行業(yè)內(nèi)部各成員的信用信息、評估和規(guī)范各成員的信用行為，同時，它還要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，引導(dǎo)各企業(yè)成員誠信守法，推動企業(yè)的信用管理建設(shè)，協(xié)助政府監(jiān)督管理各企業(yè)成員的信用行為。具體來看，它應(yīng)該將搜集到的各成員的信用信息整理匯總并加工處理，建立行業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫并發(fā)布企業(yè)成員的紅黑名單，評估各企業(yè)成員的信用行為并進(jìn)行信用評價和劃分信用等級，以規(guī)范和監(jiān)督各成員的信用行為。而各成員的信用行為的規(guī)范、各行業(yè)信用自律的加強，無疑為推動信用體系建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)。另外，行業(yè)協(xié)會還應(yīng)該和政府部門、金融機構(gòu)以及信用服務(wù)機構(gòu)的信用信息數(shù)據(jù)庫連接共享、互通有無，這進(jìn)一步加強了社會信用體系建設(shè)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，并推進(jìn)社會信用體系的全面鋪開。

　?。ㄋ模┨岣吖姷氖胤ㄒ庾R和參與意識

　　《綱要》指出，要培養(yǎng)公眾的誠信意識、加強誠信教育，這是社會信用體系建設(shè)的重要內(nèi)容。個體的道德自律和誠信意識是提高全社會信用水平的關(guān)鍵。同時，無數(shù)個體的信用信息的整合也構(gòu)成了社會信用體系的龐大的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

　　具體來看，在系統(tǒng)建設(shè)上，一方面，公眾要誠信守法、加強自身道德自律。全社會成員信用水平的高低決定著整體社會信用水平的高低，是推動社會信用體系發(fā)揮作用的誠信基礎(chǔ)。另一方面，公眾要行使公民權(quán)利，對各行為主體進(jìn)行社會監(jiān)督。也就是說，公民要提高自身的參與意識，積極監(jiān)督政府部門、企事業(yè)單位、社會組織等行為主體的信用行為，發(fā)揮社會監(jiān)督的力量和作用，為推進(jìn)社會信用體系建設(shè)貢獻(xiàn)一份力量。在數(shù)據(jù)建設(shè)上，公眾是數(shù)據(jù)的提供者、信息的使用者以及意見反饋者。社會信用體系是由個體和組織的信用信息所構(gòu)成的龐大數(shù)據(jù)體系，其中，公民的個體信用信息占據(jù)了較大部分。政府部門、金融機構(gòu)以及信用服務(wù)機構(gòu)等組織將搜集到的公眾個人信用信息整理匯總、共享，形成信用天網(wǎng)以規(guī)范個體的信用行為。另外，公眾應(yīng)提高自身的參與意識，在使用信用產(chǎn)品的同時，也應(yīng)積極反饋產(chǎn)品使用結(jié)果。也就是說，公眾通過政府部門、信用服務(wù)機構(gòu)提供的信用服務(wù)或信用產(chǎn)品，可以獲得自身以及其他組織的信用評價，同時他們可以將服務(wù)或產(chǎn)品的使用結(jié)果反饋給政府部門或信用服務(wù)機構(gòu)，以督促其更好地提供服務(wù)和產(chǎn)品。

　　四、結(jié)論與討論

　　在社會信用體系的建設(shè)中，各方合作的前提條件就是自主性、互惠以及信任。只有各方都保持充分自主性、相互之間有資源需求依賴、并具備一定初始信任，圍繞社會信用問題和體系的共治共建進(jìn)程才能真正開啟。信息公開時代，政府對于原始數(shù)據(jù)開放的范圍有限，社會主體拿不到想要的數(shù)據(jù)，雙方互惠和信任的基礎(chǔ)薄弱，開展合作的自主性也相當(dāng)有限，而這一局面有望在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的推進(jìn)過程中得以改觀。隨著數(shù)據(jù)成為重要的生產(chǎn)要素并參與到市場配置中，各地開始不斷加大數(shù)據(jù)開放力度以及推進(jìn)數(shù)據(jù)資源得以利用并再創(chuàng)價值。在政府信息公開向政府?dāng)?shù)據(jù)開放轉(zhuǎn)變的制度背景和實踐背景下，更多的數(shù)據(jù)資源實現(xiàn)流動和共享，更多的市場主體和社會主體可以參與其中，更多的需求和價值得以實現(xiàn)，多方主體共同推進(jìn)社會信用體系建設(shè)的發(fā)展，形成共建共治共享的治理格局。

　　其中，政府是社會信用體系建設(shè)的引導(dǎo)者，承擔(dān)政策引領(lǐng)、協(xié)調(diào)多方主體的作用，并扮演數(shù)據(jù)收集者、數(shù)據(jù)開放者以及數(shù)據(jù)應(yīng)用者等多種角色；信用服務(wù)機構(gòu)是社會信用體系建設(shè)的參與者，應(yīng)發(fā)揮提供信用服務(wù)、評價信用主體的作用，并扮演數(shù)據(jù)收集者、數(shù)據(jù)開發(fā)者、信息發(fā)布者等多種角色；行業(yè)協(xié)會是社會信用體系建設(shè)的參與者，承擔(dān)行業(yè)引領(lǐng)、監(jiān)督引導(dǎo)企業(yè)成員的作用，并扮演行業(yè)數(shù)據(jù)收集者、發(fā)布者和監(jiān)督者等多種角色；公眾是社會信用體系建設(shè)的參與者，承擔(dān)監(jiān)督各個主體的作用，并扮演數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)應(yīng)用者和反饋者等多種角色。各個主體間相互作用、相互配合，共同推進(jìn)社會信用體系的建設(shè)發(fā)展。而我國的社會信用體系建設(shè)一開始是政府主導(dǎo)形成的，在建設(shè)初期需要強制力，但隨著社會的發(fā)展、數(shù)據(jù)開放步伐的加快以及各主體參與意識的增強，更多的力量希望參與并能夠參與建設(shè)之中，政府的任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)、引領(lǐng)、促進(jìn)多方合作，由此形成合作治理導(dǎo)向的社會信用體系建設(shè)。另外，在合作共建社會信用體系的過程中，需要注意各個信用主體的隱私保護(hù)，防止由于用戶隱私泄露而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)提供和共享的抵觸心理和行為。[14]同時，政府要區(qū)分可以完全開放的數(shù)據(jù)資源和不可完全開放的數(shù)據(jù)資源，即開放給全體公眾的數(shù)據(jù)和提供給第三方信用服務(wù)機構(gòu)的數(shù)據(jù)，以防止可能存在的數(shù)據(jù)風(fēng)險和市場風(fēng)險。

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　　來源：《行政管理改革》2022年第7期 作者：門鈺璐 嚴(yán)宏偉 王叢虎

　　[基金項目]中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助）項目“公共資源交易管理基礎(chǔ)理論研究——交易價值理論的構(gòu)建”（201903185）。

　　[作者簡介]門鈺璐，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；嚴(yán)宏偉，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）電子政務(wù)研究中心副主任；王叢虎（通訊作者），中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系副主任、教授、博士生導(dǎo)師。