摘要：厘清信用承諾、告知承諾的概念，并對(duì)信用承諾進(jìn)行分類，指出告知承諾是信用承諾的一種形式。對(duì)告知承諾的法律性質(zhì)進(jìn)行辨析，認(rèn)為告知承諾不是一個(gè)獨(dú)立的具體行政行為，而是構(gòu)成具體行政行為的前提條件。針對(duì)我國信用承諾制度存在合法性存疑、承諾相關(guān)內(nèi)容失范、違反承諾的法律后果失衡等法治困境，提出增設(shè)行政許可簡易程序、確定信用承諾的范圍、規(guī)范信用承諾的內(nèi)容與法律效果的對(duì)策建議。

　　關(guān)鍵詞：信用承諾；告知承諾；信用體系建設(shè)；信用修復(fù)

　　自21世紀(jì)初上海市實(shí)行信用承諾制起，信用承諾制開始在我國發(fā)展并逐步推廣。2014年6月，國務(wù)院頒布的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》明確指出，逐步建立行政許可申請(qǐng)人信用承諾制度，并開展申請(qǐng)人信用審查。目前信用承諾制度在國內(nèi)的實(shí)踐領(lǐng)域主要包括行政審批、信用修復(fù)和市場(chǎng)交易三大領(lǐng)域。2019年7月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2019]35號(hào)）（以下簡稱“35號(hào)文”）規(guī)定，逐步建立信用承諾制度。告知承諾制度作為在實(shí)踐中應(yīng)用最為廣泛的信用承諾制度，其立法也取得了很大進(jìn)展。2017年，上海頒布了《上海市行政審批告知承諾管理辦法》，屬于全國首發(fā)性的規(guī)定告知承諾制度的地方政府規(guī)章，是告知承諾制度立法的創(chuàng)制性嘗試。2020年10月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2020]42號(hào)）（以下簡稱“42號(hào)文”），開啟了全國范圍內(nèi)推行告知承諾制度的進(jìn)程。

　　一、信用承諾的內(nèi)涵界定

　　在理論與實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)告知承諾和信用承諾混用的情況，這就必須厘清兩者之間的關(guān)系。要厘清兩者之間的關(guān)系，就必須從兩者的概念及信用承諾的分類開始。

　　（一）信用承諾的概念

　　承諾具有應(yīng)允、允諾的含義，是指相對(duì)于發(fā)出要約的相對(duì)方，作出同意的表示。關(guān)于信用承諾的定義，學(xué)者的觀點(diǎn)與地方立法大體相同。

　　有學(xué)者認(rèn)為，信用承諾是在誠實(shí)信用原則的指導(dǎo)下，申請(qǐng)人按照行政機(jī)關(guān)的相關(guān)要求，對(duì)自身經(jīng)營狀況、誠信水平以及相關(guān)材料的真實(shí)程度提供的書面承諾。

　　在地方立法方面，目前與“信用承諾”有關(guān)的省級(jí)地方規(guī)范性文件中，只有陜西省明確了信用承諾的概念，即信用承諾是指行政主體在誠實(shí)信用原則指導(dǎo)下，根據(jù)政府機(jī)關(guān)的要求，對(duì)自身誠信經(jīng)營、自身材料真實(shí)程度以及信用狀況提供的書面保證。《山西省發(fā)展和改革委員會(huì)中國人民銀行太原中心支行關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加快推進(jìn)信用承諾應(yīng)用的實(shí)施方案〉的通知》（晉發(fā)改信用發(fā)[2020]269號(hào)）和湖北省信用辦《關(guān)于全面建立信用承諾制度的通知》（鄂信用辦[2018]34號(hào)）沒有對(duì)信用承諾給出定義，只是對(duì)信用承諾的使用范圍、類型等作出了規(guī)定?！短旖蚴小耙恢迫备母镄庞贸兄Z辦法（試行）》也沒有對(duì)信用承諾作出定義，只是在其第三條規(guī)定了何為承諾審批：承諾審批是指在行政相對(duì)人無法提交全部資料時(shí)，保證在60日內(nèi)補(bǔ)齊所需資料，行政機(jī)關(guān)在確認(rèn)行政相對(duì)人符合條件后可以通過其申請(qǐng)。

　　根據(jù)學(xué)者觀點(diǎn)和各地有關(guān)立法的規(guī)范，信用承諾的定義可歸納為：信用承諾是指申請(qǐng)主體根據(jù)誠實(shí)信用準(zhǔn)則，對(duì)自己提交的申請(qǐng)材料、信用情況以及誠信經(jīng)營狀況向政府機(jī)構(gòu)作出的書面形式的保證。違反承諾會(huì)承擔(dān)一系列法律后果。

　　（二）信用承諾的分類

　　信用承諾根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以作出不同的分類。

　　第一，根據(jù)信用承諾的內(nèi)容，可以分為審批替代型信用承諾、容缺受理型信用承諾、證明事項(xiàng)告知型信用承諾、主動(dòng)公開型信用承諾、行業(yè)自律型信用承諾、信用修復(fù)型信用承諾、簡易注銷型信用承諾。

　　審批替代型信用承諾是指對(duì)于允許實(shí)行承諾審批的行政事務(wù)事項(xiàng)，市場(chǎng)主體被企業(yè)審批（登記）部門告知該申請(qǐng)審批事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)符合的要求及法律責(zé)任后，市場(chǎng)主體出具書面形式的承諾書，承諾其已知悉并具備相關(guān)條件，企業(yè)審批（登記）部門審核合格后作出審批決定。審批替代型信用承諾是當(dāng)今應(yīng)用范圍最為廣泛的信用承諾，也是最具代表性的信用承諾，是當(dāng)今推進(jìn)多元共治誠信社會(huì)的典型表現(xiàn)。

　　容缺受理型信用承諾是指申請(qǐng)主體雖然提供的材料不夠完備，但是申請(qǐng)人的信用狀況良好并且承諾在規(guī)定期限內(nèi)補(bǔ)齊材料，行政機(jī)關(guān)可以先受理其申請(qǐng)，同時(shí)可以加快處理其申請(qǐng)的進(jìn)程。

　　證明事項(xiàng)告知型信用承諾是指申請(qǐng)人在提出行政申請(qǐng)時(shí)，行政機(jī)關(guān)以書面形式將有關(guān)需要證明的義務(wù)、內(nèi)容等相關(guān)事項(xiàng)告知申請(qǐng)人，申請(qǐng)人對(duì)其作出書面承諾后，行政機(jī)關(guān)不再要求申請(qǐng)人提供相關(guān)證明并且按照承諾書內(nèi)容辦理行政申請(qǐng)。

　　以上三種信用承諾，可統(tǒng)稱為審批型信用承諾。

　　主動(dòng)公開型信用承諾是指市場(chǎng)主體將包含服務(wù)質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)內(nèi)容的專項(xiàng)承諾主動(dòng)向社會(huì)公開，公開的平臺(tái)包括“信用中國”網(wǎng)站和企業(yè)信用信息發(fā)布系統(tǒng)等。“35號(hào)文”提出，引導(dǎo)市場(chǎng)主體積極主動(dòng)融入誠信市場(chǎng)建設(shè)的環(huán)節(jié)，向社會(huì)主動(dòng)公開信用承諾。主動(dòng)公開型信用承諾可以減少監(jiān)管部門檢查和信用監(jiān)管的成本，鼓勵(lì)企業(yè)自我監(jiān)督，引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)融入誠信經(jīng)營的市場(chǎng)環(huán)境。

　　行業(yè)自律型信用承諾是指針對(duì)各行業(yè)特征，由行業(yè)商會(huì)、協(xié)會(huì)牽頭編寫行業(yè)自律承諾書格式文件，并且組織行業(yè)會(huì)員簽訂承諾書，在行業(yè)商會(huì)、協(xié)會(huì)的相關(guān)網(wǎng)站上進(jìn)行公示。2016年國務(wù)院頒布的《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2016]33號(hào)）指出，要支持市場(chǎng)主體將安全生產(chǎn)等專項(xiàng)承諾向外界公開，主動(dòng)接受監(jiān)督，形成良好的市場(chǎng)經(jīng)營氛圍?！?5號(hào)文”也規(guī)定，引導(dǎo)行業(yè)自律性信用承諾制度的完善并進(jìn)一步推廣，督促行業(yè)自檢自律。對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的主體，按照造成的危害后果采取警告、業(yè)內(nèi)通報(bào)批評(píng)和公開批評(píng)等處罰措施。

　　信用修復(fù)型信用承諾是指有失信記錄的失信主體，在改正失信行為并且承擔(dān)法律后果之后，書面向行政機(jī)關(guān)承諾在法律規(guī)定的期間內(nèi)不會(huì)再有違反承諾的行為后，可以向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)恢復(fù)信用檔案記錄，相關(guān)部門可以在批準(zhǔn)其承諾后按照法律流程處理?；謴?fù)信用的行政相對(duì)人如果再次違反承諾，則其信用在一定時(shí)間內(nèi)無法得到修復(fù)，并且要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

　　簡易注銷型信用承諾是指市場(chǎng)主體在辦理企業(yè)注銷登記時(shí)，無債權(quán)債務(wù)糾紛并且不存在債權(quán)債務(wù)未完結(jié)的情況，沒有欠繳納或者未清償?shù)谋ｋU(xiǎn)金、補(bǔ)償款等法定費(fèi)用，全體企業(yè)投資人對(duì)以上情況的真實(shí)性出具的書面承諾。在這種書面承諾書出具后，企業(yè)辦理注銷登記可以適用簡易程序。

　　第二，根據(jù)作出的信用承諾在行政審批中的階段進(jìn)行分類，包括事前承諾、事中承諾和事后承諾。所謂的事前承諾，是指政府機(jī)構(gòu)在辦理市場(chǎng)主體向政府申請(qǐng)、登記等事務(wù)時(shí)，能夠根據(jù)申請(qǐng)人所出具的誠信承諾書來簡化相關(guān)程序，以體現(xiàn)快捷便民原則。事前承諾主要有三種類型，包括證明事項(xiàng)告知型信用承諾、審批替代型信用承諾和容缺受理型信用承諾，三者的概念如前文所述。事中承諾是指隨著政府守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒工作的深入開展，政府主管部門將申請(qǐng)人是否把承諾落實(shí)到位作為監(jiān)督的重要依據(jù)。包括將信用承諾的遵守情況納入聯(lián)合懲戒的參考依據(jù)和信用修復(fù)的程序之中，并納入政府表彰、政策扶持、資質(zhì)評(píng)估等的參考標(biāo)準(zhǔn)之中。事后承諾主要是指市場(chǎng)主體在辦理注銷登記時(shí)，可以通過提交承諾書的方式簡化注銷登記的程序，這一改革提高了市場(chǎng)退出效率，降低了注銷成本。

　　第三，根據(jù)信用承諾的不同功能，可以分為失信糾正型和義務(wù)注意型兩種信用承諾。失信糾正型信用承諾與前文所述的信用修復(fù)型信用承諾實(shí)際上同屬一種，因?yàn)閮烧叨季哂屑m正失信行為的功能，主要目的都是為失信主體提供修復(fù)失信行為的渠道，以期減少失信行為帶來的不良后果。義務(wù)注意型信用承諾體現(xiàn)了信用承諾的主要功能，有利于敦促信息主體遵紀(jì)守法和提供真實(shí)全面的信息。義務(wù)注意型信用承諾涵蓋了審批型信用承諾（審批替代型、容缺受理型、證明事項(xiàng)告知型）、主動(dòng)公示型信用承諾和行業(yè)自律型信用承諾等三種，具體概念如前所述。

　?。ㄈ┬庞贸兄Z與告知承諾的界定

　　1.告知承諾的概念

　　告知承諾（又稱告知承諾審批方式）是國家“放管服”改革的重要內(nèi)容，是信用監(jiān)管體系中不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)。早在21世紀(jì)初，學(xué)界就開始了對(duì)告知承諾的研究，對(duì)于告知承諾的定義，學(xué)者的觀點(diǎn)與地方立法大致相似。

　　有學(xué)者指出，告知承諾審批方式是指由申請(qǐng)人按照行政機(jī)關(guān)事前要求的審批標(biāo)準(zhǔn)和條件進(jìn)行準(zhǔn)備，當(dāng)申請(qǐng)人達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和條件后，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人的書面承諾進(jìn)行審查，若審查合格則向其發(fā)放許可證。還有學(xué)者認(rèn)為，告知承諾是指行政機(jī)關(guān)受理涉及公共安全、人民生命健康等以外事項(xiàng)的申請(qǐng)時(shí)，一次性將獲得審批所需要的條件告知行政相對(duì)人，行政相對(duì)人作出的書面承諾符合條件后即可獲得批準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查。

　　在地方立法方面，我國第一部有關(guān)告知承諾的地方政府規(guī)章《上海市行政審批告知承諾管理辦法》中規(guī)定了告知承諾的定義：告知承諾是指在申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)時(shí)，行政機(jī)關(guān)一次性告知申請(qǐng)的條件和申請(qǐng)材料，申請(qǐng)人按照行政機(jī)關(guān)的要求作出書面承諾后，行政機(jī)關(guān)可以按照法律規(guī)定給予許可的審批方式。

　　結(jié)合上文信用承諾的概念來看，告知承諾的概念與信用承諾似乎沒有區(qū)別，兩者只是稱謂上的不同而已，目的都是通過行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出承諾，從而取得行政審批機(jī)關(guān)的審批便利。但從上文信用承諾的分類來看，兩者不盡相同，實(shí)則告知承諾是信用承諾的類型之一，包含了審批替代型、容缺受理型和證明事項(xiàng)告知型信用承諾。

　　2.信用承諾與告知承諾的關(guān)系

　　從上述對(duì)信用承諾的概念及分類中可以看出，理論界、立法上在界定信用承諾的概念時(shí)都限定在行政許可領(lǐng)域，但對(duì)信用承諾進(jìn)行分類時(shí)卻又把不屬于行政許可領(lǐng)域的“主動(dòng)公開型信用承諾”和“行業(yè)自律型信用承諾”包括在信用承諾中，存在著矛盾之處。所以，在理論上，應(yīng)當(dāng)將告知承諾理解為一種可以適用于行政許可領(lǐng)域的信用承諾。而信用承諾的其他類型，如主動(dòng)公開型信用承諾、行業(yè)自律型信用承諾、信用修復(fù)型信用承諾都不屬于告知承諾，與告知承諾是并列存在的關(guān)系。

　　綜上，在邏輯上應(yīng)當(dāng)將信用承諾與告知承諾理解為種屬關(guān)系，信用承諾包含非行政許可領(lǐng)域信用承諾和行政許可領(lǐng)域信用承諾兩種類型。前者包括主動(dòng)公開型、行業(yè)自律型、信用修復(fù)型三種信用承諾；后者即告知承諾，包括審批型信用承諾的三種類型，即審批替代型、容缺受理型、證明事項(xiàng)告知型信用承諾。

　　二、信用承諾的法律性質(zhì)分析

　　如前文所述，信用承諾包含非行政許可領(lǐng)域信用承諾與行政許可領(lǐng)域信用承諾（即告知承諾），非行政許可領(lǐng)域信用承諾與行政許可無關(guān)，僅包含具有民間性質(zhì)的主動(dòng)公開型、行業(yè)自律型與信用修復(fù)型三種信用承諾。因此，其法律性質(zhì)不用討論，這里所要討論的信用承諾的性質(zhì)，僅指告知承諾，即行政許可領(lǐng)域信用承諾的法律性質(zhì)問題。

　　關(guān)于告知承諾制度的法律性質(zhì)，當(dāng)今學(xué)者存在不同的看法和認(rèn)知，對(duì)告知承諾制度的法律屬性進(jìn)行辨析，有利于更為清晰地分配法律責(zé)任。

　　（一）具體行政行為說

　　目前有部分學(xué)者界定告知承諾制度的法律性質(zhì)為具體行政行為，認(rèn)為告知承諾審批方式成立的是一個(gè)具體行政法律關(guān)系。原因在于，行政機(jī)關(guān)的行為符合具體行政行為的一般要件。也就是說在告知承諾中，相對(duì)人都是具體并且可以特定化的，而且其效力只能一次性且具體性地適用，會(huì)直接改變特定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。另外，因?yàn)椤案嬷毙袨閷?duì)行政機(jī)關(guān)日后的審批行為產(chǎn)生了自我約束的效果，所以“告知”行為屬于行政行為，但是不應(yīng)當(dāng)與“承諾”行為聯(lián)系起來作為性質(zhì)判斷的依據(jù)。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者還認(rèn)為，從告知承諾的內(nèi)容上看，其并不違反現(xiàn)有法律的規(guī)定，是法律法規(guī)所規(guī)定的法定事項(xiàng)。雖然內(nèi)容并非新增設(shè)的，但通過告知承諾書的方式告知給行政相對(duì)人，因告知形式的特殊性對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生了直接影響。例如，準(zhǔn)備材料的時(shí)間與順序會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的相關(guān)利益造成影響；從告知的效力上看，不能因?yàn)楦嬷膬?nèi)容是法律已有的規(guī)定，而否認(rèn)告知行為對(duì)行政相對(duì)人的約束力，并且由于告知程序提交上的差異性對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生的約束力是不同的。

　　那么告知承諾制度是一種具體行政行為嗎？實(shí)際上告知承諾制度并不會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的影響，行政相對(duì)人的“承諾”只是獲得行政審批的條件，真正對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的是行政審批行為?！俺兄Z”只是后續(xù)行政行為的參考，是產(chǎn)生后續(xù)行政行為的條件，并沒有產(chǎn)生行政效果，“承諾”本身并未產(chǎn)生具體的權(quán)利義務(wù)。可見，告知承諾制并非具體行政行為。

　?。ǘ┬姓f(xié)議說

　　這種觀點(diǎn)認(rèn)為，告知承諾制度本質(zhì)上是行政上的契約，因?yàn)轶w現(xiàn)了雙方當(dāng)事人的合意，行政契約是行政主體雙方為了達(dá)成共同的行政宗旨，踐諾社會(huì)公共事務(wù)，依照雙方當(dāng)事人意志設(shè)置權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。總體上看，它改變了以往傳統(tǒng)的行政管理方式，改變了行政機(jī)關(guān)占主導(dǎo)的支配地位，是通過承諾書即合同的方式，讓行政相對(duì)人對(duì)承諾書中的內(nèi)容作出符合自身利益和愿望的真實(shí)意思表示，與行政許可機(jī)關(guān)建立一種合作與互動(dòng)的關(guān)系。

　　那么告知承諾制度是一種行政契約行為嗎？由于承諾書的簽署行為是出于行政相對(duì)人自愿，承諾書的具體內(nèi)容是對(duì)已有法律規(guī)定的重復(fù)，雙方當(dāng)事人不能對(duì)行政審批前置條件進(jìn)行變動(dòng)，不存在申請(qǐng)人與行政機(jī)關(guān)的協(xié)商和合意，申請(qǐng)人也沒有參與承諾書的擬定，無法對(duì)承諾書的相關(guān)內(nèi)容提出異議。因此，并不能說是雙方協(xié)商、合意的結(jié)果，也并沒有體現(xiàn)行政相對(duì)人的意志。可見，告知承諾制度不是一種行政協(xié)議行為。

　?。ㄈ└綏l件的具體行政行為說

　　該觀點(diǎn)認(rèn)為，告知承諾制度是附條件的具體行政行為，并且是必然推出的結(jié)論，因?yàn)樾姓鄬?duì)人只需履行政府機(jī)關(guān)規(guī)定的義務(wù)，就可以獲得行政審批。

　　那么告知承諾制度是一種附條件的具體行政行為嗎？如果“承諾”是構(gòu)成行政許可的條件，那就意味著行政相對(duì)人不承諾將得不到行政許可。但是，《上海市行政審批告知承諾管理辦法》第八條規(guī)定，行政相對(duì)人在獲悉告知承諾書的內(nèi)容后，應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出表示并且及時(shí)填寫承諾書相關(guān)內(nèi)容；第十二條規(guī)定，行政相對(duì)人放棄承諾審批方式的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定的正常程序辦理審批。“42號(hào)文”中也明確，對(duì)于可以適用告知承諾制的事項(xiàng)，行政相對(duì)人有選擇是否采用的權(quán)利，行政相對(duì)人自愿放棄告知承諾方式的，應(yīng)當(dāng)提交相關(guān)證明文件，或者由行政機(jī)關(guān)按照正常程序辦理。對(duì)規(guī)定實(shí)施告知承諾制的行政事務(wù)，行政相對(duì)人有自愿選擇是否采用的權(quán)利，行政相對(duì)人自愿放棄告知承諾方式的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照正常程序辦理。《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于推行行政審批信用承諾制的實(shí)施意見》（黑政辦規(guī)[2021]4號(hào)）第二條第六款也規(guī)定，行政相對(duì)人可以自愿選擇是否采用信用承諾方式，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重申請(qǐng)人的意愿，不得硬性規(guī)定，行政相對(duì)人不愿承諾的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重，行政相對(duì)人放棄承諾方式的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照正常程序辦理審批。所以“承諾”并非行政許可的條件，告知承諾制度不是一種附條件的具體行政行為。

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　　履職方式說認(rèn)為，概括性地定義告知承諾制度的法律性質(zhì)是不恰當(dāng)?shù)?，原因在于告知承諾制度本質(zhì)上屬于履行行政審批職能的方式。履職方式說對(duì)告知承諾審批方式提出了激烈的批評(píng)，認(rèn)為該制度應(yīng)當(dāng)被完全廢除。履職方式說辯證分析了告知承諾制度的法律性質(zhì)，認(rèn)為其不是具體行政行為，只是改變了原有的審查方式。并且，告知承諾審批方式以形式審查代替實(shí)質(zhì)審查，以承諾達(dá)標(biāo)代替客觀達(dá)標(biāo)。另有持該觀點(diǎn)的學(xué)者把“告知承諾審批方式”界定為一種精簡審批的方式，它的基本流程是“告知→申請(qǐng)并承諾→形式審查→批準(zhǔn)發(fā)證→實(shí)質(zhì)審查”。

　　本文認(rèn)為，告知承諾制度不是一個(gè)獨(dú)立的具體行政行為，而是構(gòu)成具體行政行為的前提條件，其不涉及法律制度的調(diào)整，不涉及行政行為的設(shè)立，并且也不涉及行政相對(duì)人實(shí)體性權(quán)利義務(wù)的變更。告知承諾制度的這一屬性決定了其不具有可訴性。告知承諾制度對(duì)行政許可的具體要求并沒有作出變動(dòng)，僅是行政許可的創(chuàng)新型實(shí)施方式，其本質(zhì)上是將原本需要實(shí)質(zhì)審查的審批條件轉(zhuǎn)換為了行政相對(duì)人的承諾和行政機(jī)關(guān)對(duì)承諾內(nèi)容的形式審查。

　　三、信用承諾制度實(shí)施的法治困境

　　自2001年《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見》（國發(fā)[2001]33號(hào)）發(fā)布至今，國務(wù)院已經(jīng)發(fā)布了28批次調(diào)整或取消行政審批的文件，但信用承諾制度面臨的諸多法治困境一直懸而未決，尤其涉及行政領(lǐng)域的居多。

　　（一）合法性存疑

　　一直以來，告知承諾制度的合法性面臨著學(xué)界的強(qiáng)烈質(zhì)疑。雖然2020年1月1日正式實(shí)施的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱《條例》）第十九條第二款、第四十條第二款規(guī)定了可以采取“告知承諾”的審批方式，這仿佛解決了告知承諾制度的合法性問題。但《條例》第十九條第二款規(guī)定的是“依法”實(shí)行告知承諾等方式，這里的“法”應(yīng)當(dāng)指的是狹義上的法，即法律和行政法規(guī)。告知承諾是行政許可的實(shí)施方式，那么就需由我國《行政許可法》作出相關(guān)規(guī)定?！稐l例》相較于《行政許可法》而言屬于下位法，在上位法沒有相關(guān)規(guī)定時(shí)，下位法不能僭越?！缎姓S可法》根據(jù)許可事項(xiàng)的特點(diǎn)安排了五種許可程序：實(shí)質(zhì)審查、形式審查、檢驗(yàn)和檢疫、考試、招標(biāo)投標(biāo)，分別對(duì)應(yīng)普通許可、許可登記、核準(zhǔn)、認(rèn)可、特許?！稐l例》第四十條第二款“按照相關(guān)規(guī)定采取告知承諾的方式辦理”中的“相關(guān)規(guī)定”并不足以授權(quán)地方政府部門或直屬機(jī)構(gòu)作出實(shí)施“先證后核”“容缺發(fā)證”的告知承諾審批方式的決定?！缎姓S可法》起草時(shí)，有關(guān)立法者也已經(jīng)明確了除登記類許可可以進(jìn)行形式審查外，其他許可都必須進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，或走拍賣、考試、招標(biāo)等特殊程序。2019年修訂的《行政許可法》第三十四條指出，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審查申請(qǐng)人遞交的材料，申請(qǐng)人的相關(guān)材料符合法律規(guī)定并且不需要實(shí)質(zhì)審查的，可以當(dāng)場(chǎng)作出書面許可決定。應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的，至少指定兩名行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行審查。也就是說，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政相對(duì)人的非登記類許可申請(qǐng)材料的真實(shí)性進(jìn)行全面審查，不能省略、顛倒行政許可的步驟而采取審批替代、容缺辦理等方式。因此信用承諾制度陷入了合法性危機(jī)的困境之中。

　　（二）承諾相關(guān)內(nèi)容失范

　　第一，承諾適用范圍不明。從“北大法寶”上查閱到的資料來看，目前有關(guān)告知承諾制度的部門規(guī)章共40個(gè)，地方規(guī)范性文件303個(gè)，地方工作文件424個(gè)。適用范圍包括生產(chǎn)許可、資質(zhì)許可、公眾聚集場(chǎng)所投入使用許可、證明事項(xiàng)許可、營業(yè)消防安全許可和高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營許可等諸多方面?？梢姡?dāng)前告知承諾制度的適用范圍已經(jīng)過度泛化，導(dǎo)致各地適用告知承諾制度的具體范圍也有較大差異。

　　第二，承諾效力不清。處于承諾期內(nèi)的相關(guān)批準(zhǔn)文書效力如何，各地規(guī)定不盡相同。有些地方規(guī)定承諾期內(nèi)被許可人不得從事被許可事項(xiàng)，僅能進(jìn)行相關(guān)準(zhǔn)備和申請(qǐng)工作，也有些地方不作規(guī)定，造成了在告知承諾制度實(shí)施過程中利益相關(guān)人及公眾維權(quán)困難。例如，在行政機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)人所作承諾準(zhǔn)予許可后，到行政機(jī)關(guān)事后現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督核驗(yàn)前的這段時(shí)間內(nèi)，如果申請(qǐng)人進(jìn)行違法生產(chǎn)活動(dòng)侵害了其他利益相關(guān)人或普通民眾的合法權(quán)益，該如何對(duì)被侵權(quán)人進(jìn)行救濟(jì)？

　　第三，承諾期限不統(tǒng)一?！渡虾Ｊ行姓徟嬷兄Z管理辦法》第十三條第二款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在兩個(gè)月內(nèi)對(duì)批準(zhǔn)的相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行審查，對(duì)被審批人是否履行承諾內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)。黑龍江省的規(guī)定也是兩個(gè)月?！短旖蚴小耙恢迫备母镄庞贸兄Z辦法（試行）》第十六條規(guī)定，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)對(duì)承諾審批項(xiàng)目啟動(dòng)檢查工作，核實(shí)被審批人是否如實(shí)履行承諾內(nèi)容，工作時(shí)限為50日之內(nèi)。但是，都沒有作出視審批的內(nèi)容和難度對(duì)期限進(jìn)行或短或長調(diào)整的規(guī)定，這不僅會(huì)浪費(fèi)行政資源，而且使得行政相對(duì)人及相關(guān)主體的法律關(guān)系處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。

　?。ㄈ┻`反承諾的法律后果失衡

　　對(duì)于申請(qǐng)人違反承諾的，除撤銷其行政許可外，各地規(guī)定的法律后果各異。有的規(guī)定了法律懲戒和信用懲戒。如《天津市“一制三化”改革信用承諾辦法（試行）》第十八條規(guī)定，發(fā)現(xiàn)被審批人存在與實(shí)際承諾不符的行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定對(duì)被審批人開展聯(lián)合懲戒，若有其他違法行為，依照相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行處理。有的直接規(guī)定了具體的法律后果，且法律后果超出了法律的授權(quán)。如《上海市行政審批告知承諾管理辦法》第十四條規(guī)定，行政相對(duì)人違反告知承諾沒有造成危害結(jié)果的，可以進(jìn)行警告；造成危害結(jié)果的，處以1萬～10萬元罰款；造成嚴(yán)重危害結(jié)果的，處以10萬～30萬元罰款。有的規(guī)定按照承諾書約定的法律后果承擔(dān)。如《湖北省司法廳辦公室關(guān)于建立公共法律服務(wù)領(lǐng)域信用承諾制度的通知》中規(guī)定，違反承諾內(nèi)容的行政相對(duì)人，核實(shí)后自愿接受法律處罰。這表明了在沒有法律規(guī)定的情況下，申請(qǐng)人違背承諾的做法應(yīng)當(dāng)受到行政處罰，這里的處罰權(quán)來源是申請(qǐng)人的事先承諾。這種法律后果不一致的情況，會(huì)沖擊職權(quán)一致原則。

　　四、信用承諾制度的完善建議

　　針對(duì)行政領(lǐng)域信用承諾制度的法治困境，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面對(duì)其予以完善。

　?。ㄒ唬┰鲈O(shè)行政許可簡易程序

　　我國《行政許可法》對(duì)行政許可僅規(guī)定了一般程序和特別程序，沒有規(guī)定簡易程序。行政許可具體包含五種類型，除普通許可外均適用特別程序：（1）普通許可適用一般程序，行政機(jī)關(guān)需要對(duì)申請(qǐng)人是否符合條件進(jìn)行實(shí)體內(nèi)容審查，必要時(shí)還需要現(xiàn)場(chǎng)踏勘、檢查，甚至通過招標(biāo)投標(biāo)方式進(jìn)行核實(shí)。（2）登記許可是通過行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人提交的文件進(jìn)行形式審查，相對(duì)人對(duì)內(nèi)容的客觀性負(fù)責(zé)。（3）特許許可是通過招標(biāo)或拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)方式?jīng)Q定。（4）認(rèn)可許可是通過考試考核決定。（5）核準(zhǔn)許可是通過檢測(cè)、檢驗(yàn)、檢疫決定。為解決非登記行政許可的合法性問題，必須在《行政許可法》第四章增設(shè)“簡易程序”，放在第四節(jié)“聽證”前。簡易程序中應(yīng)規(guī)定可以不對(duì)申請(qǐng)人的材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，并規(guī)定告知承諾的審核方式，用以解決告知承諾制度的合法性問題。

　?。ǘ┐_定承諾的范圍

　　事實(shí)上，告知承諾制度適用范圍問題的關(guān)鍵在于其涉及行政事宜的正當(dāng)性。對(duì)告知承諾制度主張廢除論的觀點(diǎn)認(rèn)為，告知承諾制度與法律之間矛盾的深層次癥結(jié)源于部分事項(xiàng)設(shè)定行政許可本身就不具有必要性，不符合《行政許可法》中規(guī)定的“設(shè)定的適度性原則”。部分行政許可事項(xiàng)通過日常行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管和加大執(zhí)法力度，就可以達(dá)到公共管理的目的，沒有必要設(shè)定審批的門檻，因此便沒有適用告知承諾制度的空間。所以，應(yīng)當(dāng)將告知承諾制度的適法性問題與行政許可的設(shè)置問題放在一起進(jìn)行討論。

　　適用告知承諾審批方式的情形有：（1）審批條件難以事先核實(shí)的。（2）事先核實(shí)的成本與收益不成比例的。（3）具有可補(bǔ)救性且風(fēng)險(xiǎn)可控的。按照行政審批的效能進(jìn)行分類，共有三種，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入類、資源配置類和危害控制類。市場(chǎng)準(zhǔn)入類審批的適用范圍應(yīng)排除包含實(shí)質(zhì)審查的行政審批事項(xiàng)，依據(jù)是《行政許可法》第十二條的第（一）至第（四）項(xiàng)，對(duì)涉及國家和社會(huì)民生利益的行政審批事項(xiàng)設(shè)置前置許可條件，以確保與特殊要求相符。一般情況下，對(duì)于市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)的審查只需要形式審查，但特殊許可的市場(chǎng)準(zhǔn)入有必要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，所以在特殊許可的市場(chǎng)準(zhǔn)入中應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎使用告知承諾制度，保證不違反實(shí)質(zhì)審查的要求。資源配置類審批和危害控制類審批原則上不適用告知承諾審批方式。因?yàn)橘Y源配置類審批主要涉及國家所有或者由國家壟斷的自然資源、生產(chǎn)資源、經(jīng)營資源，在審批過程中，一旦出現(xiàn)不公平競(jìng)爭(zhēng)或者權(quán)力尋租，導(dǎo)致的后果將直接影響到公民的切身利益。至于危害控制類審批又往往涉及公共安全，而公共安全領(lǐng)域的合規(guī)整改成本較高。例如，商場(chǎng)、體育場(chǎng)等公共場(chǎng)合的安全、消防標(biāo)準(zhǔn)若要達(dá)到法律規(guī)定，需要大量的投資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)才能達(dá)到相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。而且，公眾對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的容忍度較低。

　　《上海市行政審批告知承諾管理辦法》第五條界定了告知承諾制度的除外范圍：申請(qǐng)事項(xiàng)不具有較大風(fēng)險(xiǎn)并且通過事后監(jiān)督可以規(guī)避不利情況出現(xiàn)的，當(dāng)事先獲批條件不明確時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以采取告知承諾方式辦理，但對(duì)于涉及社會(huì)公共安全、民眾財(cái)產(chǎn)生命安全和環(huán)境保護(hù)的以及可以當(dāng)場(chǎng)作出許可決定的特定事項(xiàng)，不應(yīng)當(dāng)適用告知承諾制度。《天津市“一制三化”改革信用承諾辦法（試行）》第四條也規(guī)定了告知承諾制度的除外范圍，包括直接涉及國家安全、社會(huì)公共安全、金融、公民健康、環(huán)境保護(hù)的特定事項(xiàng)。《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于推行行政審批信用承諾制的實(shí)施意見》（黑政辦規(guī)[2021]4號(hào)）第二條第四款規(guī)定了告知承諾制度的適用范圍，關(guān)乎國家社會(huì)公共安全、生態(tài)治理、公民生命健康和財(cái)產(chǎn)安全的，以及涉外、風(fēng)險(xiǎn)成本較高的行政許可事項(xiàng)不適用告知承諾制度?！?2號(hào)文”也明確規(guī)定，直接涉及國家安全、社會(huì)安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公民生命財(cái)產(chǎn)安全的，以及涉外重要事項(xiàng)、風(fēng)險(xiǎn)成本較高的行政許可事項(xiàng)不適用告知承諾制度。

　　（三）規(guī)范承諾的內(nèi)容與法律效果

　　根據(jù)我國《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》第二十一條的規(guī)定，市場(chǎng)主體申請(qǐng)?jiān)O(shè)立登記，行政機(jī)關(guān)依法登記并發(fā)放營業(yè)執(zhí)照的，營業(yè)執(zhí)照的頒發(fā)日期為市場(chǎng)主體成立的日期。所以營業(yè)執(zhí)照頒發(fā)之日起，法人已經(jīng)成立，可以進(jìn)行經(jīng)營范圍內(nèi)的活動(dòng)。如果禁止被許可人在承諾期內(nèi)從事其具體申請(qǐng)事項(xiàng)，而僅允許其從事相關(guān)準(zhǔn)備工作，這違反了《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》第二十一條的規(guī)定，也不能實(shí)現(xiàn)“證照分離”改革的初衷。承諾期限應(yīng)根據(jù)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管的難度、申請(qǐng)?jiān)S可的類別分別統(tǒng)一規(guī)定。

　　有觀點(diǎn)認(rèn)為《行政許可法》第八條“行政機(jī)關(guān)不應(yīng)隨意更改已經(jīng)發(fā)生效力的行政許可”，關(guān)乎行政許可的效力。一般情況下，即使不夠完備的行政行為，因?yàn)樯婕胺ǖ姆€(wěn)定性和誠實(shí)信用原則，也要賦予其實(shí)質(zhì)確定力。但對(duì)于申請(qǐng)人在承諾期限內(nèi)未提交材料或者提交材料不符合法律規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)撤銷行政審批決定是有上位法法源的?！缎姓S可法》第六十九條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定，對(duì)獲批的申請(qǐng)人，發(fā)現(xiàn)其不具備相關(guān)條件和資格，行政機(jī)關(guān)可以核實(shí)后撤銷相關(guān)許可。

　　職權(quán)法定原則要求行政機(jī)關(guān)依法行政，越權(quán)違法，越權(quán)無效。行政處罰權(quán)是經(jīng)過法律授予，行政機(jī)關(guān)才擁有的職權(quán)，權(quán)力即為責(zé)任，行政機(jī)關(guān)不得隨意行使也不得放棄行使。處罰法定原則要求，行使處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)依法而為，不予處罰的決定也應(yīng)當(dāng)有明確的法律規(guī)定。所以對(duì)行政相對(duì)人提交的申請(qǐng)材料存在虛假、欺騙行為的，政府機(jī)構(gòu)要終止辦理、取消批準(zhǔn)或者給予法律處罰，納入信用不良記錄，情節(jié)嚴(yán)重涉及犯罪的，將其移送司法機(jī)關(guān)，不得法外施以其他的行政處罰。

　　（作者：劉宗勝，湘潭大學(xué)信用風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)院教授，朱金鑫，湘潭大學(xué)信用風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)院碩士研究生。本文原載于《征信》2022年第5期，轉(zhuǎn)載已獲作者授權(quán)，因版面有限，省略注釋。作者身份信息為發(fā)文時(shí)信息。）