《征信業(yè)管理?xiàng)l例》以法規(guī)形式明確了征信業(yè)在我國形成，定義了征信機(jī)構(gòu)和征信業(yè)務(wù)的基本特征，規(guī)范了征信機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)操作方式，確立了征信監(jiān)管部門和監(jiān)管方式方法，取得了推動(dòng)征信業(yè)健康發(fā)展的效果。作為親歷者，追憶該條例制定過程中難忘的人和事，列出了當(dāng)初就該條例的多個(gè)版本征求意見稿提出的修改建議，包括金融與非金融征信、企業(yè)征信與個(gè)人征信等政策問題，以及發(fā)展財(cái)產(chǎn)征信、數(shù)據(jù)供應(yīng)商等技術(shù)問題。

    今年是我國《征信業(yè)管理?xiàng)l例》施行十周年，作為我國征信領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，《條例》對推動(dòng)征信業(yè)的法治化建設(shè)意義重大，促使各類征信機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)操作和市場服務(wù)更加規(guī)范化，客觀上推動(dòng)了征信業(yè)的一些分支的健康發(fā)展，也讓政府對征信業(yè)的監(jiān)管工作有法可依，對于征信業(yè)來說是一件值得紀(jì)念的大事。
作為專業(yè)人士，2002—2009年，筆者有幸親歷過《條例》立法過程中的一些人和事，受邀多次參加政府立法部門舉辦的征求意見會(huì)，也多次參加征信業(yè)界的專題研討會(huì)。
    轉(zhuǎn)眼21年過去了，筆者對《條例》的立法框架、法條內(nèi)容和實(shí)施效果懷有個(gè)人判斷，今與業(yè)內(nèi)同仁分享。鑒于諸多專家已從法學(xué)角度對《條例》進(jìn)行過解讀和評論，因此筆者僅從征信業(yè)發(fā)展視角分享若干觀點(diǎn)和心得。

    一、追憶親歷立法過程二三事

    我國首部征信行政法規(guī)的立法工作始于2002年，法規(guī)最初的名稱為《征信管理?xiàng)l例》。
    2002年3月，國務(wù)院成立了四個(gè)專題工作小組，“國務(wù)院建立企業(yè)和個(gè)人征信體系專題工作小組”就是其中之一。當(dāng)時(shí)，這個(gè)專題工作小組由22個(gè)部委局辦組成，工商銀行、建設(shè)銀行、中國銀行、農(nóng)業(yè)銀行和交通銀行五大國有商業(yè)銀行也是工作小組的成員，中國人民銀行是牽頭單位。專題工作小組負(fù)責(zé)研究我國征信體系怎么建的問題，做了大量的專題調(diào)研工作，征信立法是專題工作小組的任務(wù)之一。2003年政府換屆后，專題工作小組還存續(xù)了很長一段時(shí)日。
    2002年夏，中國人民銀行條法司以專題工作小組的名義起草了《征信管理?xiàng)l例》，并啟動(dòng)征求意見程序。當(dāng)時(shí)，中國人民銀行主管征信系統(tǒng)建設(shè)和研究的部門是調(diào)查統(tǒng)計(jì)司，該司具體負(fù)責(zé)公共征信系統(tǒng)——貸款登記咨詢系統(tǒng)的建設(shè)，直至2003年征信管理局成立。
    中國人民銀行將征求意見的對象分為四組，分別是相關(guān)政府部門、專家學(xué)者、征信機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和商業(yè)銀行。筆者應(yīng)邀參加過兩次中國人民銀行舉辦的專家學(xué)者組的征求意見會(huì)。當(dāng)然，1999—2002年，筆者與“建立國家信用管理體系”課題組成員以及中國人民銀行兩個(gè)司局的同志們有過多次理論和技術(shù)交流，還曾互贈(zèng)圖書資料。
    2003年春，筆者應(yīng)國務(wù)院法制辦的邀請，以講座形式介紹社會(huì)信用體系及其運(yùn)行原理，與對接《條例》立法工作的財(cái)金司有過一些業(yè)務(wù)接觸。當(dāng)時(shí)國務(wù)院法制辦的干部開始學(xué)習(xí)和研究國外的征信法律，并派員赴發(fā)達(dá)國家進(jìn)行學(xué)習(xí)和調(diào)研。
    當(dāng)然，鑒于征信立法涉及征信業(yè)的重大利益，在《條例》立法的全程，特別是前期，征信業(yè)界都予以高度關(guān)注，并積極參與。
    筆者也曾經(jīng)多次參加過征信業(yè)界或其他政府部門舉辦的公開或內(nèi)部的《條例》研討會(huì)。特別值得一提的是，全國人民代表大會(huì)于1996年頒布了經(jīng)修訂的《中華人民共和國統(tǒng)計(jì)法》，在該法施行之前，曾對當(dāng)時(shí)的征信業(yè)產(chǎn)生了極大困擾。該法第32條規(guī)定：“民間統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)的管理辦法，由國務(wù)院規(guī)定。中華人民共和國境外的組織、個(gè)人在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)，須事先依照規(guī)定報(bào)請審批。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”
    當(dāng)年，國家統(tǒng)計(jì)局的主管部門認(rèn)為“征信”業(yè)務(wù)活動(dòng)應(yīng)被認(rèn)定為“民間調(diào)查活動(dòng)”，應(yīng)由國家統(tǒng)計(jì)局依據(jù)該法實(shí)施監(jiān)管，還曾要求征信機(jī)構(gòu)在事前上報(bào)每次客戶調(diào)查委托，經(jīng)批準(zhǔn)后才能開展征信活動(dòng)。
    當(dāng)時(shí)，國內(nèi)三大主流企業(yè)征信機(jī)構(gòu)每個(gè)工作日承接的客戶調(diào)查委托在50~300件，如果每個(gè)征信案子都要事先上報(bào)國家統(tǒng)計(jì)局審批，征信機(jī)構(gòu)將無法正常開展活動(dòng)，事關(guān)征信機(jī)構(gòu)的存亡。
    因此，征信業(yè)界非常希望國務(wù)院能另行指定一個(gè)熟悉業(yè)務(wù)的監(jiān)管部門，也盼望出臺(tái)一部能促進(jìn)征信業(yè)發(fā)展的專門法律。因此，國務(wù)院出臺(tái)《條例》成為征信業(yè)界的殷切期盼，擺脫其他部門法的干擾是征信業(yè)界的重要訴求之一。
    專題工作小組撤銷后，由原國務(wù)院法制辦接手了《條例》的立法工作。筆者曾參加過兩次國務(wù)院法制辦召集的《條例》草擬稿的征求意見會(huì)。
    2009年10月13日，國務(wù)院法制辦全文公布了《條例（草案）》，面向全社會(huì)征求意見。爾后，《條例》的立法工作被擱置。
    2012年12月26日，這項(xiàng)被更名為《征信業(yè)管理?xiàng)l例》的法規(guī)在國務(wù)院第228次常務(wù)會(huì)議上審議通過，并于2013年3月15日起施行。
    從2002年3月至2013年3月，《條例》的立法工作歷時(shí)11年之久。由此可見，對前后各版本《條例》草擬稿中的一些條款內(nèi)容爭議之多，各利益相關(guān)方博弈之激烈，實(shí)屬罕見。

    二、成果累累的“得”

    毋庸置疑，對于征信業(yè)來說，《條例》及其配套的部門規(guī)章《征信業(yè)務(wù)管理辦法》（中國人民銀行令〔2021〕第4 號(hào)）是極其重要的。國務(wù)院將監(jiān)管征信業(yè)的職能賦予了中國人民銀行，中國人民銀行基于法規(guī)和部門規(guī)章建立起一套監(jiān)管規(guī)則，對我國征信業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。
    《條例》發(fā)揮的作用是巨大的，不僅對征信業(yè)的發(fā)展和監(jiān)管，對社會(huì)信用體系的運(yùn)行規(guī)則和我國現(xiàn)行社會(huì)規(guī)則的形成均做出了貢獻(xiàn)，取得了累累成果。筆者認(rèn)為（贊同）其取得的成就主要有以下幾點(diǎn)：
    （1）于2002年就高規(guī)格地宣示了我國征信業(yè)的規(guī)模性存在，為征信業(yè)被納入國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類奠定了基礎(chǔ)。
    （2）定義了信用信息、征信（使交易雙方信息對稱）和征信業(yè)務(wù)特點(diǎn)，并對個(gè)人征信業(yè)務(wù)操作全過程和部分企業(yè)征信業(yè)務(wù)操作進(jìn)行了規(guī)范，設(shè)置了多類征信業(yè)務(wù)操作規(guī)范的最低門檻，提升了征信業(yè)的法治化水平，也間接促進(jìn)了征信產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的提高。
    （3）排除了其他政府部門對征信業(yè)的干擾，為征信業(yè)的發(fā)展提供了確定性，特別是對個(gè)人征信業(yè)務(wù)操作提供了道德標(biāo)準(zhǔn)和安全措施。
    （4）對金融業(yè)健康發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障，特別是保障了金融類信用工具的安全投放，極大地提升了金融機(jī)構(gòu)的信用風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提供了便利有效的信控工具，間接促進(jìn)了金融市場的公平性，維護(hù)了國家的金融穩(wěn)定和金融安全。
    （5）提高了全國人民使用信貸和信用卡等類金融工具的普及率，向全國人民普及了金融工具和金融信控常識(shí)，在使用金融服務(wù)的素質(zhì)上趕超了發(fā)達(dá)國家民眾的平均水平。全國人民已經(jīng)普及性地知曉個(gè)人征信記錄是“經(jīng)濟(jì)身份證”，更是“獲取金融服務(wù)的準(zhǔn)入證明”，對我國信用經(jīng)濟(jì)時(shí)代的商業(yè)倫理重塑做出了重要貢獻(xiàn)。
    （6）增加了我國《民法典》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律法規(guī)在落地實(shí)施上的可操作性，在相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和案例方面提供了參考。
    （7）為中國征信業(yè)營造良好的國際形象邁出了重要的一步，特別是在信用信息保護(hù)規(guī)則方面具有很高的道德水準(zhǔn)。
    （8）支撐了中國的公共征信系統(tǒng)的良好運(yùn)行，使中國人民銀行征信中心負(fù)責(zé)運(yùn)行的全國金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)取得了質(zhì)與量兩方面的健康成長，并使其贏得了國際聲譽(yù)。
    至于《條例》實(shí)施的實(shí)效，有數(shù)據(jù)顯示，截止2023年2月，在中國人民銀行備案的個(gè)人征信機(jī)構(gòu)有2家，備案的企業(yè)征信機(jī)構(gòu)有149家。
    中國人民銀行的監(jiān)管在處罰違規(guī)機(jī)構(gòu)及責(zé)任人方面，2022年對158家接入機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)處罰5293.09萬元，對146名相關(guān)責(zé)任人罰款183.58萬元。在保障征信權(quán)益方面，2022處理征信異議4.09萬筆，辦理征信投訴1820筆。在打擊征信亂象方面，2022年關(guān)停違規(guī)賬號(hào)596個(gè)，納入異常經(jīng)營名錄2287家，清除違法廣告2.01萬條，移交詐騙線索1563條。
    在國際影響方面，中國人民銀行負(fù)責(zé)運(yùn)行的公共征信系統(tǒng)得到了諸如世界銀行等相關(guān)國際組織的好評，也獲得一些國家公共征信系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)的贊許。

    三、令人遺憾的“失”

    從征信業(yè)發(fā)展的實(shí)踐看，《條例》在征信業(yè)的行業(yè)分支、技術(shù)完整性、科學(xué)性等方面以及實(shí)施效果上也存在一些需要完善地方。
    （1）關(guān)于財(cái)產(chǎn)征信分支問題。在征信業(yè)分支或機(jī)構(gòu)類別上，筆者曾建議《條例》推動(dòng)以“物”為調(diào)查目標(biāo)的綜合征信業(yè)務(wù)發(fā)展，即在《條例》中增加 “財(cái)產(chǎn)征信”的條款，以使我國在征信業(yè)務(wù)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步方面取得比較優(yōu)勢，在發(fā)揚(yáng)光大亞洲特色征信技術(shù)方法的基礎(chǔ)上創(chuàng)新。記得在2002年第1次參加中國人民銀行舉辦的征求意見會(huì)議上，筆者就在會(huì)上提出了此項(xiàng)建議，但由于種種原因，建議沒有被采納，感覺我國征信業(yè)遺憾地失去了嘗試進(jìn)行彎道超車的機(jī)會(huì)。
    （2）關(guān)于數(shù)據(jù)供應(yīng)商分支問題。在征信業(yè)分支劃分上，筆者在《條例》草擬稿修訂征求意見會(huì)上多次提出建議，要關(guān)注征信的“數(shù)據(jù)供應(yīng)商”問題，應(yīng)設(shè)置數(shù)據(jù)供應(yīng)商大類，將一些不生產(chǎn)征信報(bào)告的數(shù)據(jù)源機(jī)構(gòu)（含數(shù)據(jù)處理機(jī)構(gòu)）納入征信業(yè)。近年來“替代數(shù)據(jù)”問題凸顯，佐證了《條例》這方面內(nèi)容的不足。
    （3）關(guān)于個(gè)人征信業(yè)分支的完整性問題。從2002年起，筆者就呼吁在行業(yè)及其業(yè)務(wù)條款內(nèi)容中應(yīng)設(shè)定個(gè)體工商戶征信（屬于個(gè)人征信范疇的商業(yè)報(bào)告服務(wù)）、職業(yè)信用/雇員征信（雇主報(bào)告服務(wù)）以及服務(wù)于個(gè)人信用評分?jǐn)?shù)學(xué)模型建模的特征變量等章節(jié)，重視上述已相當(dāng)成熟的傳統(tǒng)征信服務(wù)或技術(shù)及其發(fā)展。早年間，筆者也曾多方努力，也不斷提示，但建議最終未被采納。好在形勢逼人，在國務(wù)院的相關(guān)政策要求和信用經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的雙重壓力下，時(shí)隔20年，現(xiàn)今的監(jiān)管部門已經(jīng)開始關(guān)注上述問題。
    （4）關(guān)于支持信用科技研發(fā)問題?！稐l例》缺少支持或促進(jìn)信用科技研發(fā)的章節(jié)，影響到特征變量、量化指標(biāo)、征信報(bào)告模板、數(shù)據(jù)源開拓等傳統(tǒng)征信技術(shù)的研發(fā)，間接削弱了對個(gè)人信用評分?jǐn)?shù)據(jù)環(huán)境的營造。在導(dǎo)向上，沒能鼓勵(lì)和支持征信機(jī)構(gòu)對科研的投入，間接影響了大數(shù)據(jù)時(shí)代信用科技研究的走向和路徑。
    （5）關(guān)于區(qū)分金融征信與非金融征信問題。從《條例》到征信監(jiān)管方式，一直存在貶低非金融征信部類的傾向和監(jiān)管舉措。其實(shí)，在個(gè)人征信業(yè)務(wù)分支中，針對個(gè)體工商戶的商業(yè)征信和服務(wù)于雇主的職業(yè)信用報(bào)告，當(dāng)事人（被調(diào)查對象）使用金融工具（指消費(fèi)信貸和信用卡）的記錄不甚重要，此類征信業(yè)務(wù)應(yīng)劃為非金融個(gè)人征信類。
    而論及企業(yè)征信業(yè)務(wù)，它基本上不屬于金融征信，如果說個(gè)人征信業(yè)務(wù)的作用范圍是一國境內(nèi)的全部經(jīng)濟(jì)活躍人口，企業(yè)征信業(yè)務(wù)的覆蓋范圍則是全世界所有國家的所有企業(yè)和地方政府，全球有200多個(gè)國家和地區(qū)，企業(yè)征信活動(dòng)范圍還包括那些沒與我國建立外交關(guān)系的國家，只對戰(zhàn)亂國家暫停企業(yè)征信活動(dòng)。
    如果一家企業(yè)征信機(jī)構(gòu)只擁有全中國所有企業(yè)征信（不含軍工企業(yè)）的動(dòng)態(tài)信用檔案，這樣的企業(yè)征信機(jī)構(gòu)最多能達(dá)到國際上的第二、第三梯隊(duì)，而企業(yè)征信機(jī)構(gòu)在國外活動(dòng)沒必要，也不太可能從國外的金融機(jī)構(gòu)獲取外國企業(yè)的信貸記錄。傳統(tǒng)企業(yè)征信活動(dòng)所需要的核心數(shù)據(jù)從來都是近三年的企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表。當(dāng)然，《條例》沒有設(shè)置鼓勵(lì)中資企業(yè)征信機(jī)構(gòu)爭取國際地位和規(guī)模排名的“促進(jìn)”性質(zhì)的條款，一些由企業(yè)征信業(yè)者提出的相關(guān)建議也沒有被立法者采納。
    （6）關(guān)于區(qū)分企業(yè)征信和個(gè)人征信問題。在市場上，雖然企業(yè)征信和個(gè)人征信業(yè)務(wù)都是為授信人服務(wù)的，解決的是授信與受信之間的信息不對稱問題，但它們是差異非常大的兩個(gè)行當(dāng)，活動(dòng)原則和方式、技術(shù)、報(bào)告產(chǎn)品生產(chǎn)模式、經(jīng)營和銷售模式、市場拓展模式根本不同，特別是這兩個(gè)行業(yè)需要的核心數(shù)據(jù)及其來源完全不同。因此，《條例》應(yīng)該對它們進(jìn)行區(qū)分，建立差異化的監(jiān)管方式。
    筆者贊成對個(gè)人征信行業(yè)實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管，不贊成施行企業(yè)征信機(jī)構(gòu)備案制度，更不同意在《條例》第3條中的“不得侵犯商業(yè)秘密”的提法。因?yàn)?，將“商業(yè)秘密”一詞寫入《條例》，就會(huì)為那些聲稱“企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告是商業(yè)秘密”的企業(yè)和部門提供不開放的藉口，保守什么樣的企業(yè)商業(yè)秘密應(yīng)遵從我國《保密法》《國家安全法》《反不正當(dāng)競爭法》等相關(guān)法律的規(guī)定，《條例》予以聯(lián)結(jié)即可，無須在條款中出現(xiàn)上述提法。
    這從一個(gè)側(cè)面說明，《條例》更像是在為規(guī)范個(gè)人征信業(yè)務(wù)和引領(lǐng)個(gè)人征信發(fā)展的法律，在針對企業(yè)征信業(yè)務(wù)規(guī)范方面的專業(yè)性不夠。
    （7）關(guān)于對失信行為的懲罰問題。國外的征信相關(guān)法律對消費(fèi)者個(gè)人失信行為的懲罰主要有三種舉措：
    一是不論失信者最終是否清償債務(wù)，只要達(dá)到了法律規(guī)定年限，個(gè)人征信機(jī)構(gòu)就得將其失信記錄刪除；
    二是一旦失信者履行了清償債務(wù)的法律義務(wù)，個(gè)人征信機(jī)構(gòu)就即刻刪除其失信記錄；
    三是自失信者清償債務(wù)之日起開始計(jì)時(shí)，失信記錄繼續(xù)對合格的個(gè)人征信報(bào)告使用者公示若干年。
    至于采用哪種懲罰措施，要根據(jù)具體情況。《條例》采用的懲罰方法是第三種，應(yīng)該說懲罰是相當(dāng)重的。筆者曾多次提出建議，應(yīng)該就處罰方式方法做調(diào)查研究，起碼就此問題的研究設(shè)置幾個(gè)高級(jí)別的課題，然后再確定采用哪種失信懲罰方式。
    （8）關(guān)于企業(yè)征信業(yè)發(fā)展模式問題。主流企業(yè)征信機(jī)構(gòu)都知道：開業(yè)就要具備開展全球征信的能力，向客戶提供全球所有國家任何一家企業(yè)的普通版本企業(yè)征信報(bào)告。當(dāng)然，“治標(biāo)”的辦法是與國外征信機(jī)構(gòu)合作或銷售代理國外的征信產(chǎn)品，而“治本”的辦法是大批并購高質(zhì)量的外國征信機(jī)構(gòu)，這是企業(yè)征信業(yè)發(fā)展或開拓市場的基本模式。
    目前，我國尚無企業(yè)征信機(jī)構(gòu)走出國門，我國企業(yè)征信業(yè)錯(cuò)過了2008年赴海外收購的黃金時(shí)機(jī)，因此，《條例》還應(yīng)根據(jù)企業(yè)征信業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)設(shè)立相關(guān)的“促進(jìn)類”條款，不能只聚焦于國內(nèi)市場。
    總之，與其說這是一篇評論《條例》功過得失的議論文，毋寧說這是一篇追憶往事的回憶錄。撰寫此文是為了那些難以忘卻的記憶，也為那些值得紀(jì)念的人和事。

本文作者林鈞躍（中國市場學(xué)會(huì)信用學(xué)術(shù)委員會(huì)主任），原文刊于《征信》2023年第6期。