征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管作為實(shí)現(xiàn)征信市場(chǎng)數(shù)據(jù)治理目標(biāo)的事前監(jiān)管，應(yīng)充分發(fā)揮維護(hù)市場(chǎng)秩序、保障征信數(shù)據(jù)安全流通和高效利用的制度價(jià)值。

    在中國(guó)市場(chǎng)化征信體系建設(shè)的進(jìn)程中，征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的制度問(wèn)題主要有三：征信市場(chǎng)篩選“合格者”和“最優(yōu)者”的準(zhǔn)入條件尚不明確，企業(yè)難以達(dá)到獨(dú)立第三方的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，以及征信數(shù)據(jù)權(quán)利的分配和行使機(jī)制尚不完善。

    此三類問(wèn)題均可通過(guò)監(jiān)管制度的合理設(shè)計(jì)予以緩解和解決。立足分級(jí)分類的監(jiān)管思路，可從征信市場(chǎng)的數(shù)據(jù)治理層面優(yōu)化主體資格管理制度，進(jìn)而完善我國(guó)征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，包括在現(xiàn)階段由政府統(tǒng)一根據(jù)征信數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)類型分類設(shè)置準(zhǔn)入門(mén)檻、分級(jí)制定行為監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)以及明確審慎地配置征信數(shù)據(jù)的各項(xiàng)權(quán)利。

    征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管可分為倚重資質(zhì)管理的主體準(zhǔn)入監(jiān)管和傾向業(yè)務(wù)合規(guī)的行為準(zhǔn)入監(jiān)管兩種理論模式?；跀?shù)據(jù)治理的理念，前者要求征信機(jī)構(gòu)需滿足履行信息披露義務(wù)、市場(chǎng)中立義務(wù)和數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)等條件，才有取得行使征信數(shù)據(jù)權(quán)利的資格；后者從業(yè)務(wù)邊界層面重新界定了征信市場(chǎng)的范疇，并規(guī)定了對(duì)于征信數(shù)據(jù)的采集等處理行為的合規(guī)義務(wù)。中國(guó)征信市場(chǎng)的現(xiàn)行準(zhǔn)入監(jiān)管可歸納為主體準(zhǔn)入監(jiān)管模式。

    目前理論界對(duì)于征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管模式未來(lái)從主體監(jiān)管的主體資格管理向行為監(jiān)管的事中展業(yè)監(jiān)管過(guò)渡持認(rèn)可態(tài)度。但由于我國(guó)征信市場(chǎng)現(xiàn)階段尚存在準(zhǔn)入監(jiān)管制度模糊、數(shù)據(jù)流通受阻和數(shù)據(jù)權(quán)屬不明的問(wèn)題，現(xiàn)存市場(chǎng)主體間的利益沖突在現(xiàn)行監(jiān)管制度下（包括習(xí)慣、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部機(jī)制和管理辦法等）無(wú)法較好地解決，且監(jiān)管部門(mén)并不具有執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)、監(jiān)管規(guī)定無(wú)法作為司法裁判的依據(jù)，放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入后對(duì)征信業(yè)務(wù)中數(shù)據(jù)處理和交易行為的事中監(jiān)管缺乏有效性。

    因此，對(duì)于征信機(jī)構(gòu)的事前準(zhǔn)入監(jiān)管仍不宜完全摒棄，而是應(yīng)以實(shí)現(xiàn)秩序、安全和效率等制度的法律價(jià)值為指引，從數(shù)據(jù)治理層面衡量解決利益沖突的完善路徑，形成政府與市場(chǎng)多頭多層、立體式協(xié)同共治的監(jiān)管體系。

    一、征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的制度價(jià)值

    征信業(yè)務(wù)屬于外部約束類信用服務(wù)，其特征是應(yīng)服從外部性、服從市場(chǎng)機(jī)制。征信業(yè)務(wù)可依據(jù)征信數(shù)據(jù)控制主體和數(shù)據(jù)來(lái)源不同劃分為公共征信和包括商業(yè)征信和金融信貸征信在內(nèi)的市場(chǎng)化征信。其中，公共征信匯集了基于公共監(jiān)管和政府職能管理產(chǎn)生的合規(guī)度信息，市場(chǎng)化征信則由市場(chǎng)化的征信機(jī)構(gòu)整合提供社會(huì)上各類表達(dá)誠(chéng)信度、合規(guī)度和踐約度的信息，二者在不同領(lǐng)域內(nèi)分別發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、提供產(chǎn)品和服務(wù)。因此，完整的征信市場(chǎng)中公共征信和市場(chǎng)化征信缺一不可，征信業(yè)務(wù)的公共性與市場(chǎng)化應(yīng)當(dāng)并存，方能保障市場(chǎng)征信信息的完整有效和社會(huì)全覆蓋。

    由此可見(jiàn)，征信市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)有適度的競(jìng)爭(zhēng)。而市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管制度，即征信市場(chǎng)的“進(jìn)入壁壘”，因公權(quán)力阻止或限制主體進(jìn)入市場(chǎng)從事征信業(yè)務(wù)，強(qiáng)化了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的制度因素。但適合的監(jiān)管制度不僅不會(huì)影響市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮，反而可以為市場(chǎng)活動(dòng)的高效運(yùn)行提供制度性保障，這也是構(gòu)建征信領(lǐng)域“政府+市場(chǎng)”雙輪驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式的應(yīng)有之義。

    就法學(xué)視角下的征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管制度而言，首先要解決的就是政府干預(yù)市場(chǎng)的適切性和正外部性問(wèn)題，即征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的制度價(jià)值——市場(chǎng)存在何種亂象，政府才能在何種職權(quán)范圍內(nèi)干預(yù)市場(chǎng)準(zhǔn)入；征信機(jī)構(gòu)尤其是民營(yíng)機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)中發(fā)揮何種重要作用，監(jiān)管部門(mén)才能通過(guò)制度設(shè)置引導(dǎo)價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

    （一）秩序價(jià)值：界定征信機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)采集范圍

    目前出于擴(kuò)大征信監(jiān)管范圍、實(shí)現(xiàn)央行征信管理局對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等助貸機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)全面“斷直連”的目的，監(jiān)管部門(mén)通過(guò)對(duì)個(gè)人信用信息進(jìn)行擴(kuò)張定義的方式將金融活動(dòng)領(lǐng)域以外的引流、助貸、聯(lián)合貸等業(yè)務(wù)活動(dòng)都納入征信業(yè)務(wù)的范圍予以監(jiān)管。此種做法雖然有利于“類征信”機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)合規(guī)整改，但是使得征信機(jī)構(gòu)可以依法采集的數(shù)據(jù)范圍更加模糊。

    現(xiàn)行監(jiān)管制度對(duì)于征信數(shù)據(jù)的認(rèn)定范圍本就十分寬泛，提出數(shù)據(jù)內(nèi)容層面“凡是有助于判斷借款人信用風(fēng)險(xiǎn)的信息”都是征信數(shù)據(jù)，上海、深圳等地的地方性立法實(shí)踐中也均寬泛地列舉了可收集的個(gè)人信用信息類型；除我國(guó)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）為了避免不良信息記錄對(duì)于數(shù)據(jù)主體的持續(xù)性影響，明確列舉禁止采集的個(gè)人基本信息之外，我國(guó)《征信業(yè)務(wù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）更是進(jìn)一步說(shuō)明“為金融等活動(dòng)提供服務(wù)，用于識(shí)別判斷企業(yè)和個(gè)人信用狀況的基本信息、借貸信息、其他相關(guān)信息，以及基于前述信息形成的分析評(píng)價(jià)信息”都屬于征信機(jī)構(gòu)可采集的范圍。征信數(shù)據(jù)的全面采集雖然符合全面、真實(shí)、正確評(píng)估數(shù)據(jù)主體信用狀況的要求，但是“依法采集”的規(guī)定若無(wú)配套措施來(lái)保障征信數(shù)據(jù)直接相關(guān)、知情同意與時(shí)效性等采集原則的實(shí)現(xiàn)，則監(jiān)管制度就依然欠缺周延性和可操作性。這將會(huì)明顯提高個(gè)人征信數(shù)據(jù)被濫用的可能性，還可能因?yàn)檎餍艛?shù)據(jù)的泄露，給個(gè)人的信息及財(cái)產(chǎn)安全造成巨大的隱患，從而造成征信數(shù)據(jù)被濫用和征信主體維權(quán)困難的社會(huì)問(wèn)題。

    近年來(lái)，由于信用平臺(tái)對(duì)信用信息進(jìn)行了過(guò)分的收集、整合和濫用，導(dǎo)致對(duì)個(gè)人隱私權(quán)、企業(yè)商業(yè)秘密和信用權(quán)等侵害的法律糾紛和數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)引起了監(jiān)管部門(mén)和司法部門(mén)的共同關(guān)注。征信數(shù)據(jù)的內(nèi)容層面包括身份識(shí)別信息和資產(chǎn)負(fù)債狀況等金融信息，其敏感程度較高，而大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的應(yīng)用又使得征信數(shù)據(jù)的獲取渠道更多、獲取方式更便捷，若不在源頭上限制征信機(jī)構(gòu)采集數(shù)據(jù)的范圍，則會(huì)出現(xiàn)征信數(shù)據(jù)被無(wú)資質(zhì)主體采集使用后傳播泄露的風(fēng)險(xiǎn)，輕則被用戶畫(huà)像精準(zhǔn)識(shí)別、重則威脅財(cái)產(chǎn)和社會(huì)安全。

    因此，征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的本質(zhì)應(yīng)為分配征信數(shù)據(jù)的各項(xiàng)權(quán)能，即通過(guò)準(zhǔn)入制度限制何種機(jī)構(gòu)在符合何種條件時(shí)可采集何種數(shù)據(jù)用于開(kāi)展征信業(yè)務(wù)，這樣可避免征信機(jī)構(gòu)違法違規(guī)過(guò)度采集數(shù)據(jù)、破壞征信市場(chǎng)的數(shù)據(jù)流通秩序。

    （二）安全價(jià)值：規(guī)范征信機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)處理行為

    除了股東結(jié)構(gòu)、注冊(cè)資本等條件的限制外，對(duì)于征信數(shù)據(jù)安全的保護(hù)制度和措施的完備性也是《條例》總則中明文規(guī)定的準(zhǔn)入審查條件，足見(jiàn)安全價(jià)值對(duì)于準(zhǔn)入監(jiān)管的重要性。由于數(shù)據(jù)被侵害的風(fēng)險(xiǎn)大、負(fù)外部性高且可迅速擴(kuò)大，因此，數(shù)據(jù)法保護(hù)的核心價(jià)值為安全與自由，即滿足《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》）第三條第三款所述的“有效保護(hù)和合法利用”。而且由于數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)結(jié)合緊密，可在網(wǎng)絡(luò)空間里快速、隱蔽、無(wú)限地復(fù)制傳播，數(shù)據(jù)一旦泄露或者發(fā)生其他安全風(fēng)險(xiǎn)事故，難以通過(guò)行使原物返還、恢復(fù)原狀、排除妨害和消除危險(xiǎn)等物權(quán)請(qǐng)求權(quán)的事后保護(hù)方式來(lái)獲得救濟(jì)。因此，法律制度對(duì)于數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避更傾向于事前監(jiān)管。

    具體而言，無(wú)論是生成個(gè)人和企業(yè)的信用報(bào)告，還是對(duì)個(gè)人進(jìn)行信用評(píng)分量化信用水平，對(duì)征信數(shù)據(jù)采集后進(jìn)行處理都是征信機(jī)構(gòu)提供征信服務(wù)并獲得收益的必經(jīng)途徑。但是采集后處理數(shù)據(jù)的過(guò)程中也面臨著存儲(chǔ)、使用、加工成征信產(chǎn)品、內(nèi)部傳輸、對(duì)外提供和公開(kāi)等風(fēng)險(xiǎn)。若征信機(jī)構(gòu)對(duì)征信數(shù)據(jù)的全生命周期安全無(wú)法保障，也不應(yīng)取得征信資質(zhì)開(kāi)展征信業(yè)務(wù)，而且數(shù)據(jù)安全事故的后果風(fēng)險(xiǎn)巨大。因此，應(yīng)在征信市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)進(jìn)行事前監(jiān)管、實(shí)質(zhì)審查征信機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)安全保護(hù)能力和管理機(jī)制，而不是數(shù)據(jù)泄露之后再進(jìn)行事后懲罰。

    根據(jù)監(jiān)管者的定位和公共征信與市場(chǎng)化征信的功能分野，征信市場(chǎng)中的民營(yíng)機(jī)構(gòu)主要通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)征信向互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)者提供服務(wù)，與央行傳統(tǒng)征信業(yè)務(wù)形成互補(bǔ)，對(duì)于征信數(shù)據(jù)的安全監(jiān)管也應(yīng)更重視規(guī)范市場(chǎng)化征信機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)處理行為。雖然為了符合信用評(píng)分統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的需要，我國(guó)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《征信數(shù)據(jù)交換格式信用評(píng)級(jí)違約率數(shù)據(jù)采集格式》中只對(duì)征信數(shù)據(jù)處理作了形式要求，但在諸如《金融數(shù)據(jù)安全數(shù)據(jù)安全分級(jí)指南》《金融數(shù)據(jù)安全數(shù)據(jù)生命周期安全規(guī)范》等推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，對(duì)包括承載大量信用信息、與征信數(shù)據(jù)重合度較高的金融數(shù)據(jù)從誕生到銷毀的全流程安全操作均作出了詳盡的規(guī)定。征信市場(chǎng)的準(zhǔn)入監(jiān)管可對(duì)接現(xiàn)行數(shù)據(jù)安全保障制度，以較低的制度成本對(duì)征信機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)安全處理進(jìn)行監(jiān)管，在征信數(shù)據(jù)安全這一重要領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)營(yíng)商環(huán)境法治化。

    可見(jiàn)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代征信數(shù)據(jù)采集更方便、信用評(píng)估體系標(biāo)準(zhǔn)更多樣、征信機(jī)構(gòu)采集數(shù)據(jù)的范圍也更寬泛，這種現(xiàn)象為征信市場(chǎng)帶來(lái)了較大的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，只有通過(guò)準(zhǔn)入監(jiān)管的牌照制度來(lái)規(guī)范征信業(yè)務(wù)資質(zhì)主體應(yīng)履行的義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，才能有效保障征信數(shù)據(jù)的使用不侵害國(guó)家、社會(huì)安全和私主體利益。征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的安全價(jià)值即通過(guò)審查準(zhǔn)入的征信機(jī)構(gòu)能否有效保護(hù)征信數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)安全、流通安全，以及允許其準(zhǔn)入從事征信業(yè)務(wù)是否危害國(guó)家、社會(huì)安全和私主體利益多方面來(lái)體現(xiàn)。在對(duì)征信數(shù)據(jù)按照其上承載的信息內(nèi)容進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，具體的準(zhǔn)入監(jiān)管制度應(yīng)包括對(duì)征信機(jī)構(gòu)采集數(shù)據(jù)的范圍、征信機(jī)構(gòu)處理數(shù)據(jù)的方案及其履行進(jìn)行審查。

    （三）效率價(jià)值：對(duì)征信數(shù)據(jù)分類保護(hù)和利用

    根據(jù)《辦法》第三條第二款及《數(shù)據(jù)安全法》第三條第一款對(duì)于信用信息和數(shù)據(jù)的定義，征信數(shù)據(jù)其上承載的、可通過(guò)處理行為提取的內(nèi)容即為信用信息。具體到制度的可操作性層面，征信數(shù)據(jù)作為信用信息的載體是監(jiān)管部門(mén)行使控制權(quán)、進(jìn)行權(quán)能分配的對(duì)象?！掇k法》和《條例》中對(duì)于征信市場(chǎng)的數(shù)據(jù)安全保護(hù)主要體現(xiàn)為對(duì)于信用信息采集、整理、保存、加工、提供和使用的保護(hù)，即對(duì)于征信數(shù)據(jù)內(nèi)容層面的保護(hù)。

    沿襲此種注重?cái)?shù)據(jù)內(nèi)容層面，尤其是個(gè)人征信市場(chǎng)中敏感信息的分類保護(hù)思路，并參照《中華人民共和國(guó)民法典》人格權(quán)編中對(duì)于私密個(gè)人信息與非私密個(gè)人信息、非公開(kāi)個(gè)人信息與公開(kāi)個(gè)人信息之分，以及《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》中敏感個(gè)人信息與一般信息對(duì)于個(gè)人信息處理活動(dòng)要求的區(qū)別，作為我國(guó)征信監(jiān)管部門(mén)的央行，在實(shí)踐操作中，對(duì)于征信數(shù)據(jù)的分類體現(xiàn)出以其對(duì)應(yīng)的信用信息的隱私保護(hù)和危害后果為依據(jù)的傾向，其中已有規(guī)定的分類詳見(jiàn)表1。

    理論界對(duì)于征信數(shù)據(jù)的劃分依據(jù)亦有非常全面的探討，分類維度包括數(shù)據(jù)主體（政府、企業(yè)和個(gè)人數(shù)據(jù)）、數(shù)據(jù)屬性（公共、市場(chǎng)和其他數(shù)據(jù)）、數(shù)據(jù)內(nèi)容（屬性數(shù)據(jù)和行為數(shù)據(jù)）以及數(shù)據(jù)來(lái)源（原始數(shù)據(jù)和衍生數(shù)據(jù)）?；谡餍攀袌?chǎng)數(shù)據(jù)治理的理念，可結(jié)合征信數(shù)據(jù)的屬性和表達(dá)內(nèi)容，依照數(shù)據(jù)上承載的信用信息的社會(huì)和個(gè)人安全性對(duì)征信數(shù)據(jù)進(jìn)行分類，并通過(guò)準(zhǔn)入監(jiān)管制度規(guī)范征信數(shù)據(jù)的權(quán)屬分配，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)征信數(shù)據(jù)的有效保護(hù)和高效流通利用。

    二、中國(guó)征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的制度問(wèn)題

    我國(guó)征信市場(chǎng)在發(fā)展初期采取政府管制模式，禁止市場(chǎng)化征信機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入，監(jiān)管主體自身兼具市場(chǎng)供給主體身份，央行征信中心在短期內(nèi)強(qiáng)效建立起統(tǒng)攬對(duì)接持牌金融機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一征信體系，即公共征信系統(tǒng)；在征信服務(wù)需求擴(kuò)大之際采取政府主導(dǎo)模式，政府回歸監(jiān)管職能，將市場(chǎng)化運(yùn)作的私營(yíng)征信機(jī)構(gòu)引入征信市場(chǎng)共同提供服務(wù)，通過(guò)備案制允許超百家企業(yè)征信機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)、通過(guò)審批制允許百行征信和樸道征信兩家個(gè)人征信機(jī)構(gòu)開(kāi)展業(yè)務(wù)；現(xiàn)階段為滿足互聯(lián)網(wǎng)金融的需求，政府由監(jiān)管者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，在以維護(hù)數(shù)據(jù)主體權(quán)益為監(jiān)管目標(biāo)的前提下增發(fā)牌照、放寬準(zhǔn)入監(jiān)管。

    從準(zhǔn)入管制到準(zhǔn)入監(jiān)管，政府角色的轉(zhuǎn)變并不影響其公共管理職責(zé)的發(fā)揮，更不能因政府讓位于市場(chǎng)而放松對(duì)征信市場(chǎng)秩序、安全和效率價(jià)值的追求。在征信機(jī)構(gòu)追求自身利益最大化進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作之前，準(zhǔn)入監(jiān)管的正當(dāng)性和關(guān)鍵作用在于控制風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)安全。但是結(jié)合我國(guó)征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的現(xiàn)行制度，若想實(shí)現(xiàn)征信市場(chǎng)的數(shù)據(jù)治理，尚存在準(zhǔn)入條件不明確、數(shù)據(jù)流通受阻和數(shù)據(jù)權(quán)屬分配不平衡的問(wèn)題。

    （一）征信市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件不明確

    個(gè)人征信市場(chǎng)與企業(yè)征信市場(chǎng)的監(jiān)管具有差異。個(gè)人征信市場(chǎng)賴以運(yùn)作的個(gè)人數(shù)據(jù)關(guān)涉隱私權(quán)和個(gè)人敏感信息，準(zhǔn)入監(jiān)管采用“審批制”：由于個(gè)人征信所涉征信數(shù)據(jù)主體為個(gè)人，其上承載了大量包括個(gè)人金融信息的個(gè)人敏感信息，具有高負(fù)外在性和風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)性，因此自《條例》施行至今，監(jiān)管主體對(duì)個(gè)人征信牌照都表現(xiàn)出十分審慎的監(jiān)管態(tài)度，發(fā)放把控極為嚴(yán)格。

    我國(guó)目前除央行征信中心提供公共征信服務(wù)外，僅有兩家市場(chǎng)化個(gè)人征信機(jī)構(gòu)獲得批設(shè)持牌，即百行征信和樸道征信，且二者分別由中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)這一行業(yè)協(xié)會(huì)和北京金融控股集團(tuán)有限公司這一國(guó)企作為控股大股東。企業(yè)征信市場(chǎng)的準(zhǔn)入監(jiān)管則采用較為寬松的“備案制”：根據(jù)央行征信管理局披露的數(shù)據(jù)，截至2023年7月，已有18個(gè)省市的52家信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)完成了備案，甚至衍生出了與企業(yè)征信備案相關(guān)的咨詢服務(wù)。

    較之域外發(fā)展成熟的征信市場(chǎng)，二者的共性即在于現(xiàn)行監(jiān)管制度較為嚴(yán)苛，且通過(guò)對(duì)申請(qǐng)征信牌照的機(jī)構(gòu)和征信牌照發(fā)放的類型、數(shù)量和政府背景的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，征信市場(chǎng)準(zhǔn)入既有成文制度規(guī)定的有形條件，又有實(shí)踐中監(jiān)管準(zhǔn)入偏好的無(wú)形條件，為征信機(jī)構(gòu)取得許可或辦理備案增添了阻力。

    1. 篩選“合格者”的有形準(zhǔn)入條件

    對(duì)于企業(yè)征信市場(chǎng)的準(zhǔn)入，《條例》第十條規(guī)定了備案制的準(zhǔn)入監(jiān)管方式。企業(yè)征信所考察的往往是法人主體的財(cái)務(wù)狀況和償還能力，機(jī)構(gòu)之間傳輸處理的數(shù)據(jù)涉及自然人的信息及個(gè)人敏感信息較少，因此，只要申請(qǐng)主體能夠滿足央行《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》第十九條規(guī)定的基本資質(zhì)條件，原則上均有可能獲得相應(yīng)的牌照。2016年央行發(fā)布的《企業(yè)征信機(jī)構(gòu)備案管理辦法》規(guī)定了企業(yè)征信備案的受理、審核以及備案管理的具體流程，且在“寬進(jìn)嚴(yán)管”的商事登記制度改革背景下，政府推動(dòng)各平臺(tái)之間的信息共享使得企業(yè)征信的備案審查更方便。

    但是自2018年《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》被廢止、第六條和第七條無(wú)法適用后，個(gè)人征信市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件的明確性降低，僅在《條例》第六條至第九條中有關(guān)于審批制監(jiān)管框架的明文解釋，至于非持牌的私營(yíng)機(jī)構(gòu)能否獲批，實(shí)踐中依然取決于監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其是否符合《辦法》第九條“有利于征信業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)和健康發(fā)展的審慎性原則”的審查結(jié)論。

    以2021年監(jiān)管主體對(duì)外公布的螞蟻金服整改約談意見(jiàn)為例，監(jiān)管部門(mén)在法律制度合規(guī)層面最為重視的仍是機(jī)構(gòu)對(duì)于信息披露義務(wù)和數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)的履行能力與現(xiàn)狀審查，要求其準(zhǔn)入的機(jī)構(gòu)開(kāi)展業(yè)務(wù)需滿足“打破信息壟斷，嚴(yán)格落實(shí)《條例》要求，依法持牌經(jīng)營(yíng)個(gè)人征信業(yè)務(wù)，遵循‘合法、最低、必要’原則收集和使用個(gè)人信息，保障個(gè)人和國(guó)家信息安全”，但是對(duì)于具體標(biāo)準(zhǔn)的把握卻諱莫如深。

    因此，雖然非持牌的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和大數(shù)據(jù)風(fēng)控商具有補(bǔ)全牌照資質(zhì)、開(kāi)展個(gè)人征信業(yè)務(wù)的意愿，但是監(jiān)管部門(mén)并無(wú)明文規(guī)定需符合何種審慎性條件，僅在2017年以無(wú)法達(dá)到獲得個(gè)人征信牌照的標(biāo)準(zhǔn)為由駁回了八家擬開(kāi)展個(gè)人征信業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)的持牌申請(qǐng)，此八家機(jī)構(gòu)便由中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)牽頭，入股發(fā)起組建了百行征信。足見(jiàn)監(jiān)管部門(mén)對(duì)于個(gè)人征信市場(chǎng)準(zhǔn)入審慎嚴(yán)格的監(jiān)管態(tài)度，且對(duì)牌照發(fā)放的把控極為嚴(yán)格。

    2. 篩選“最優(yōu)者”的無(wú)形準(zhǔn)入條件

    上述成文制度條件僅是征信機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入監(jiān)管的第一步，即在擬準(zhǔn)入機(jī)構(gòu)中識(shí)別“合格者”，至于審慎監(jiān)管、有利于征信市場(chǎng)發(fā)展等原則指導(dǎo)下的無(wú)形準(zhǔn)入條件，則廣泛存在于在“合格者”的范圍內(nèi)篩選“最優(yōu)者”予以準(zhǔn)入資質(zhì)的第二步中。

    其中，個(gè)人征信機(jī)構(gòu)雖然僅有兩家具有國(guó)資背景的市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)作為成功持牌的范例參考，但是通過(guò)監(jiān)管主體對(duì)于此兩家機(jī)構(gòu)的股東的共性篩選和對(duì)于錢(qián)塘征信的持牌指導(dǎo)可以得出，行業(yè)數(shù)據(jù)體量、經(jīng)營(yíng)能力和盈利前景作為無(wú)形準(zhǔn)入條件約束著互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和大數(shù)據(jù)風(fēng)控商能否合規(guī)進(jìn)入征信市場(chǎng)、對(duì)征信數(shù)據(jù)是否享有處分和收益權(quán)利。

    未來(lái)個(gè)人征信市場(chǎng)準(zhǔn)入的放寬思路依然是由監(jiān)管部門(mén)牽頭拉攏更多擁有海量用戶數(shù)據(jù)控制權(quán)的“類征信”機(jī)構(gòu)進(jìn)入，以期全方位評(píng)估個(gè)人的信用狀況，而準(zhǔn)入監(jiān)管中的無(wú)形準(zhǔn)入條件無(wú)疑成為共商共建社會(huì)信用體系的一大考驗(yàn)。

    企業(yè)征信在業(yè)務(wù)資質(zhì)的發(fā)放上相對(duì)寬松，如果申請(qǐng)主體能夠滿足基本的資質(zhì)條件，原則上均有可能獲得相應(yīng)的牌照。雖然《企業(yè)征信機(jī)構(gòu)備案管理辦法》只規(guī)定了審核業(yè)務(wù)性質(zhì)、信息內(nèi)容和備案材料的真實(shí)性，但是從對(duì)企業(yè)征信牌照申請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證優(yōu)勢(shì)總結(jié)來(lái)看，機(jī)構(gòu)成功持牌的阻力仍較大，具體包括：機(jī)構(gòu)需要有獨(dú)立系統(tǒng)、穩(wěn)定數(shù)據(jù)、市場(chǎng)需求和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，即要求擬備案機(jī)構(gòu)具備一定的實(shí)力、公司具有獨(dú)立性、業(yè)務(wù)模式具有可持續(xù)性、滿足監(jiān)管內(nèi)控合規(guī)方面等要求。

    在此基礎(chǔ)之上，優(yōu)先考慮打造地方征信平臺(tái)或能整合地方政府的替代數(shù)據(jù)的國(guó)企，其次是符合大數(shù)據(jù)技術(shù)在征信市場(chǎng)中的應(yīng)用和監(jiān)管主體近年來(lái)對(duì)替代數(shù)據(jù)發(fā)揮作用的政策性偏好，選擇整合消費(fèi)數(shù)據(jù)、行為數(shù)據(jù)等替代數(shù)據(jù)的助貸、引流及具有風(fēng)控、建模優(yōu)勢(shì)的機(jī)構(gòu)。

    （二）征信市場(chǎng)的數(shù)據(jù)流通不暢

    第三方征信的獨(dú)立性原則是征信市場(chǎng)準(zhǔn)入的三大原則之一，成為履行市場(chǎng)方面中立義務(wù)的“獨(dú)立第三方”是對(duì)擬準(zhǔn)入機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)的要求，目的在于通過(guò)準(zhǔn)入門(mén)檻的設(shè)置保障征信市場(chǎng)秩序價(jià)值、確保征信機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)開(kāi)展的公正性與權(quán)威性。

    我國(guó)現(xiàn)行準(zhǔn)入制度中對(duì)“獨(dú)立第三方”的認(rèn)定條件主要包括業(yè)務(wù)獨(dú)立、公司治理結(jié)構(gòu)獨(dú)立和關(guān)聯(lián)關(guān)系獨(dú)立三個(gè)方面。但審查標(biāo)準(zhǔn)卻頗為繁復(fù)，使得擬準(zhǔn)入機(jī)構(gòu)難以完全契合，且原有征信數(shù)據(jù)從內(nèi)部流通變成了對(duì)外提供，一方面放大了征信數(shù)據(jù)的安全風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也容易加劇征信市場(chǎng)中的數(shù)據(jù)壁壘。

    1. 集團(tuán)組織的合規(guī)路徑難實(shí)現(xiàn)

    為了保障準(zhǔn)入市場(chǎng)的征信機(jī)構(gòu)自身及集團(tuán)均不從事授信借貸等金融業(yè)務(wù)、不受公權(quán)力干預(yù)、不與信息提供者和信息使用者具有關(guān)聯(lián)關(guān)系，對(duì)于擬準(zhǔn)入機(jī)構(gòu)的第三方獨(dú)立性監(jiān)管審查包括股權(quán)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、人事安排、財(cái)務(wù)核算、經(jīng)營(yíng)決策、數(shù)據(jù)來(lái)源和分析模型等多個(gè)維度，且對(duì)于市場(chǎng)中立義務(wù)的完全履行標(biāo)準(zhǔn)不設(shè)上限。其中，擁有海量數(shù)據(jù)的大型互聯(lián)網(wǎng)集團(tuán)為了符合準(zhǔn)入條件，不得不按業(yè)務(wù)對(duì)機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行分割。

    但是，市場(chǎng)中立義務(wù)的履行不應(yīng)流于泛泛?；谡餍艠I(yè)務(wù)開(kāi)展的根本行為——征信數(shù)據(jù)處理，監(jiān)管主體的審查還包括分割后機(jī)構(gòu)的征信數(shù)據(jù)來(lái)源、以及各獨(dú)立主體之間的數(shù)據(jù)流通安全。集團(tuán)組織難以獲批準(zhǔn)入個(gè)人征信市場(chǎng)，也是監(jiān)管主體出于對(duì)實(shí)踐層面監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，例如向集團(tuán)組織內(nèi)從事金融業(yè)務(wù)的主體泄露用戶征信數(shù)據(jù)，或是有利于集團(tuán)服務(wù)大量獲客、出現(xiàn)壟斷市場(chǎng)的局面。

    因此，目前監(jiān)管主體嚴(yán)格限制平臺(tái)型企業(yè)準(zhǔn)入、接受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的調(diào)節(jié)，只是獲取了其在借貸、出行、支付等多領(lǐng)域的海量征信數(shù)據(jù)，阻斷了由市場(chǎng)化集團(tuán)組織發(fā)起成立征信機(jī)構(gòu)并享有征信數(shù)據(jù)權(quán)利的路徑，最終依然采用了讓其投資入股具有政府背景的個(gè)人征信機(jī)構(gòu)的保守做法。

    2. 征信數(shù)據(jù)流通風(fēng)險(xiǎn)大

    美國(guó)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式中的監(jiān)管理念認(rèn)為，征信機(jī)構(gòu)的股權(quán)集中程度與其是否符合獨(dú)立性原則無(wú)關(guān)，“獨(dú)立第三方”等嚴(yán)格的準(zhǔn)入控制要求并不能如監(jiān)管者所希望的那樣推動(dòng)征信數(shù)據(jù)的合法流通和使用。

    事實(shí)上，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和大數(shù)據(jù)風(fēng)控商等“類征信”機(jī)構(gòu)賴以展業(yè)的征信數(shù)據(jù)往往來(lái)自其集團(tuán)開(kāi)展的廣泛業(yè)務(wù)，而業(yè)務(wù)、治理結(jié)構(gòu)和關(guān)聯(lián)關(guān)系都從集團(tuán)中剝離出來(lái)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)想獲得原有征信數(shù)據(jù)的控制權(quán)和處理權(quán)，需要額外取得用戶和集團(tuán)組織的雙重授權(quán)。

    根據(jù)新浪微博訴脈脈不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛案確立的“三重授權(quán)原則”，第三方平臺(tái)作為一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，在使用集團(tuán)組織所控制的征信數(shù)據(jù)的時(shí)候，應(yīng)該將使用的目的、方式和范圍明確地告訴數(shù)據(jù)主體，并再次征得數(shù)據(jù)主體的同意，即滿足用戶授權(quán)集團(tuán)組織、集團(tuán)組織授權(quán)獨(dú)立征信機(jī)構(gòu)、用戶授權(quán)獨(dú)立征信機(jī)構(gòu)三重授權(quán)。

    由于此過(guò)程不僅合規(guī)成本高昂，且由集團(tuán)組織進(jìn)行數(shù)據(jù)傳輸和對(duì)外提供數(shù)據(jù)的行為增加了授權(quán)不完備的風(fēng)險(xiǎn)，履行市場(chǎng)中立義務(wù)與履行數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)無(wú)法兼顧，就無(wú)法成為市場(chǎng)準(zhǔn)入的“合格者”。故而實(shí)踐中部分“類征信”機(jī)構(gòu)為了規(guī)避現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)定中對(duì)于持牌的經(jīng)營(yíng)限制，往往會(huì)采取與持牌機(jī)構(gòu)合作的方式、向持牌機(jī)構(gòu)提供征信數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)加工產(chǎn)品，再由持牌機(jī)構(gòu)處理加工成最終的征信產(chǎn)品提供給金融機(jī)構(gòu)。

    在此過(guò)程中，對(duì)于“類征信”機(jī)構(gòu)收集、加工、傳輸征信數(shù)據(jù)是否取得了數(shù)據(jù)主體的知情同意，考慮到“類征信”機(jī)構(gòu)可能的隱瞞，征信機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)并不能完全知情?！稊?shù)據(jù)安全法》也僅在第三十三條中規(guī)定了數(shù)據(jù)交易中介商的審核義務(wù)，一則無(wú)法擴(kuò)張解釋到征信數(shù)據(jù)提供者主體上，二則該條法律的規(guī)定也僅是形式審核，整個(gè)征信數(shù)據(jù)的流通過(guò)程中，監(jiān)管自事前到事后都仍待加強(qiáng)。

    （三）征信數(shù)據(jù)的權(quán)利分配不平衡

    征信機(jī)構(gòu)持牌開(kāi)展征信業(yè)務(wù)的本質(zhì)即為合規(guī)處理征信數(shù)據(jù)，對(duì)于征信數(shù)據(jù)應(yīng)上升為一種新型財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行規(guī)范保護(hù)。根據(jù)享有數(shù)據(jù)權(quán)利的不同，并參考?xì)W盟GDPR第四章中關(guān)于數(shù)據(jù)處理者（個(gè)人信息委托處理法律關(guān)系中的受托方）和數(shù)據(jù)控制者（委托方）的界定，可將征信數(shù)據(jù)權(quán)利主體劃分為控制主體和處理主體。征信市場(chǎng)中最主要的利益沖突即存在于作為控制主體的政府、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和大數(shù)據(jù)風(fēng)控商以及作為處理主體的征信機(jī)構(gòu)之間，而現(xiàn)有市場(chǎng)準(zhǔn)入制度沒(méi)有較好地平衡和解決該沖突。

    1. 征信數(shù)據(jù)的控制權(quán)行權(quán)范圍寬泛

    在公共征信和市場(chǎng)化征信并行的我國(guó)征信市場(chǎng)中，作為監(jiān)管主體的政府部門(mén)對(duì)公共數(shù)據(jù)享有控制權(quán)的合理性基礎(chǔ)在于，公共數(shù)據(jù)是由執(zhí)行公共管理和服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)在依法履職過(guò)程中采集產(chǎn)生的。公權(quán)力部門(mén)對(duì)此類數(shù)據(jù)享有控制權(quán)，并根據(jù)數(shù)據(jù)的類型進(jìn)行流通和使用，但無(wú)法覆蓋全社會(huì)且無(wú)法全方位準(zhǔn)確地描摹數(shù)據(jù)主體的信用狀況。反而大量由企業(yè)擁有控制權(quán)的、可納入征信數(shù)據(jù)和替代數(shù)據(jù)范疇內(nèi)的用戶數(shù)據(jù)和行業(yè)數(shù)據(jù)，可作為公共征信的有效補(bǔ)充。

    于是，政府和企業(yè)在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的交換價(jià)值方面達(dá)成了合意，并通過(guò)訂立合同的方式處分、轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)的控制權(quán)。作為原有數(shù)據(jù)控制主體的企業(yè)由此獲得收益或其他對(duì)價(jià)，監(jiān)管主體也通過(guò)限制市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、設(shè)立政府背景的征信機(jī)構(gòu)，吸收了互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生的海量與個(gè)人、企業(yè)征信相關(guān)的數(shù)據(jù)。

    此種模式在個(gè)人征信市場(chǎng)中尤為突出，百行征信、樸道征信和可能的后來(lái)者錢(qián)塘征信均由此設(shè)立。政府征信數(shù)據(jù)控制權(quán)的廣泛擴(kuò)張雖然有利于打破征信機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)壁壘，但是將多數(shù)征信數(shù)據(jù)的控制權(quán)由企業(yè)轉(zhuǎn)移至政府卻違背了征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的效率價(jià)值。且如果企業(yè)基于征信數(shù)據(jù)控制權(quán)的孳息收益權(quán)被一次性買(mǎi)斷，則不利于企業(yè)對(duì)征信數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用，與其說(shuō)是達(dá)成合意，不如說(shuō)是在嚴(yán)苛準(zhǔn)入監(jiān)管制度下企業(yè)無(wú)法進(jìn)入征信市場(chǎng)后的無(wú)奈之舉。

    2. 征信數(shù)據(jù)的處理權(quán)和收益權(quán)分配失序

    鑒于我國(guó)征信市場(chǎng)尚處于市場(chǎng)化改革的初期，“政府做市場(chǎng)”的管制慣性短期內(nèi)仍影響其監(jiān)管者和服務(wù)者的職能發(fā)揮。我國(guó)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》對(duì)于市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的放寬態(tài)度也僅存在于第五條、第六條的宣示性條款中，并無(wú)配套措施保障落地。且現(xiàn)行準(zhǔn)入制度對(duì)于公正性原則的審核均要求征信市場(chǎng)服務(wù)提供者依照公平性原則向所有需求者平等提供服務(wù)和產(chǎn)品，卻并不要求符合準(zhǔn)入條件的機(jī)構(gòu)允許開(kāi)展業(yè)務(wù)范圍的公平性，限制了征信市場(chǎng)機(jī)制對(duì)供求匹配的調(diào)節(jié)作用。征信服務(wù)和產(chǎn)品多由政府控制的征信數(shù)據(jù)處理生成，征信數(shù)據(jù)的收益權(quán)也由政府背景的機(jī)構(gòu)享受，作為數(shù)據(jù)提供者的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等股東僅享有股東分紅權(quán)。

    具有政府背景的市場(chǎng)化征信機(jī)構(gòu)雖然享有數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，但在商業(yè)機(jī)制與模式形成、產(chǎn)品與服務(wù)開(kāi)發(fā)拓展、數(shù)據(jù)整合路徑等企業(yè)內(nèi)部治理環(huán)節(jié)上也受公權(quán)力干預(yù)的影響，阻礙了其實(shí)現(xiàn)高效安全的信息共享，仍需真正企業(yè)化定位的征信機(jī)構(gòu)來(lái)彌補(bǔ)征信市場(chǎng)的多樣化需求。

    在《辦法》對(duì)未持牌機(jī)構(gòu)補(bǔ)全牌照資源的要求下，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和大數(shù)據(jù)服務(wù)商為“類征信”業(yè)務(wù)的合規(guī)化轉(zhuǎn)型和征信市場(chǎng)的準(zhǔn)入審查備案投入了大量資產(chǎn)。但是高昂的市場(chǎng)準(zhǔn)入合規(guī)準(zhǔn)備無(wú)法獲得相應(yīng)的征信數(shù)據(jù)收益權(quán)，無(wú)疑對(duì)未持牌機(jī)構(gòu)的合規(guī)動(dòng)力和征信數(shù)據(jù)的充分利用造成了阻礙。

    綜上所述，征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管制度目前主要存在三類問(wèn)題：文義層面，準(zhǔn)入條件模糊、無(wú)法準(zhǔn)確識(shí)別“合格者”與“最優(yōu)者”；主體準(zhǔn)入層面，獨(dú)立第三方的嚴(yán)苛要求阻礙市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、放大數(shù)據(jù)流通風(fēng)險(xiǎn)；權(quán)屬分配層面，征信數(shù)據(jù)控制權(quán)和收益權(quán)主要由政府或政府背景的機(jī)構(gòu)享有，不利于征信市場(chǎng)秩序和效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。上述問(wèn)題或可依據(jù)主體監(jiān)管與行為監(jiān)管結(jié)合的綜合準(zhǔn)入監(jiān)管模式理論，通過(guò)對(duì)征信市場(chǎng)的數(shù)據(jù)治理來(lái)解決。

    三、中國(guó)征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的完善建議

    征信市場(chǎng)的主體準(zhǔn)入監(jiān)管模式和行為準(zhǔn)入監(jiān)管模式在內(nèi)涵層面具有共性。除了主體準(zhǔn)入監(jiān)管模式的準(zhǔn)入依據(jù)為機(jī)構(gòu)資質(zhì)、行為準(zhǔn)入監(jiān)管模式更倚重行為合規(guī)外，二者均以實(shí)現(xiàn)秩序、安全和效率價(jià)值為理論構(gòu)建的導(dǎo)向，且在監(jiān)管法律關(guān)系中的客體和標(biāo)準(zhǔn)均可貫通對(duì)應(yīng)：開(kāi)展征信業(yè)務(wù)的前提是通過(guò)備案或?qū)徟?，從而取得行使征信?shù)據(jù)權(quán)利的資質(zhì)，而這要求征信機(jī)構(gòu)在采集、傳輸、使用、提供征信數(shù)據(jù)的過(guò)程中履行信息披露、市場(chǎng)中立和數(shù)據(jù)安全保護(hù)等義務(wù)。

    因此，結(jié)合征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管法律價(jià)值實(shí)現(xiàn)的方法論和我國(guó)征信市場(chǎng)目前存在的制度問(wèn)題，或可跳出主體與行為準(zhǔn)入二分的理論窠臼，以征信數(shù)據(jù)權(quán)利的取得資質(zhì)和行使條件為出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建綜合準(zhǔn)入監(jiān)管模式，解決征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管嚴(yán)苛、市場(chǎng)主體持牌困難與信用社會(huì)對(duì)合法合規(guī)的征信服務(wù)的龐大需求之間的矛盾。征信數(shù)據(jù)具有數(shù)據(jù)的一般特點(diǎn)，即不同于普通的物，數(shù)據(jù)被侵害的風(fēng)險(xiǎn)極大，遭受泄露等侵害后的負(fù)外部性很高且將一直存在并擴(kuò)大。

    綜合準(zhǔn)入監(jiān)管模式不僅結(jié)合了主體準(zhǔn)入監(jiān)管的可操作性強(qiáng)和行為準(zhǔn)入監(jiān)管更靈活的優(yōu)勢(shì)，且較之對(duì)于技術(shù)和行業(yè)成熟度要求均較高的事中監(jiān)管和已造成損失的事后保護(hù)，放大了事前監(jiān)管規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，在我國(guó)征信市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)階段更具可行性。

    （一）統(tǒng)籌監(jiān)管征信市場(chǎng)的主體資格

    政府從個(gè)人和企業(yè)處獲取征信數(shù)據(jù)的現(xiàn)行方式主要有三：

    一是根據(jù)《條例》組建金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)；

    二是要求擬準(zhǔn)入機(jī)構(gòu)履行信息披露義務(wù)，從而獲取其已經(jīng)采集的征信數(shù)據(jù)；

    三是通過(guò)公共征信和具有政府背景的市場(chǎng)化征信機(jī)構(gòu)的展業(yè)活動(dòng)，直接從個(gè)人和企業(yè)處轉(zhuǎn)移征信數(shù)據(jù)控制權(quán)。

    在我國(guó)由政府擁有多數(shù)征信數(shù)據(jù)控制權(quán)的現(xiàn)狀下，強(qiáng)行剝離征信數(shù)據(jù)控制權(quán)轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)主體，不僅操作成本高昂，且不利于征信數(shù)據(jù)的安全保護(hù)。

    因此，不妨在政府與市場(chǎng)的雙輪驅(qū)動(dòng)下，由政府延續(xù)已有的征信數(shù)據(jù)采集方式，并在公權(quán)力干預(yù)征信數(shù)據(jù)權(quán)利配置的同時(shí)履行監(jiān)管責(zé)任，分級(jí)分類制定明確的征信市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，統(tǒng)一管理征信數(shù)據(jù)的采集資格?？赏ㄟ^(guò)設(shè)置專門(mén)的征信數(shù)據(jù)治理牽頭部門(mén)，將包括征信機(jī)構(gòu)在內(nèi)的信息提供者、信息處理者及信息使用者等征信數(shù)據(jù)的利益相關(guān)者全面納入征信市場(chǎng)的監(jiān)管框架。

    具體而言，監(jiān)管主體可以統(tǒng)籌規(guī)劃進(jìn)入征信市場(chǎng)的征信機(jī)構(gòu)的種類和數(shù)量，并以成文規(guī)范的方式給予征信機(jī)構(gòu)監(jiān)管內(nèi)容層面明確的指引。但是政府通過(guò)制定市場(chǎng)準(zhǔn)入制度對(duì)征信活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，重點(diǎn)仍在于征信數(shù)據(jù)的安全保護(hù)。征信市場(chǎng)準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)可按征信數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)類型不同進(jìn)行分類設(shè)置，在滿足征信數(shù)據(jù)安全的前提下，為了提供多樣化的征信服務(wù)，還可以考慮適當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)。

    隨著征信市場(chǎng)化推進(jìn)和持牌征信機(jī)構(gòu)的增加，可以逐步構(gòu)建行業(yè)自治的市場(chǎng)治理機(jī)制，由具有一定公信力的自治協(xié)會(huì)代替政府的監(jiān)管者角色，建立多元主體共同參與的征信市場(chǎng)。

    （二）分級(jí)分類監(jiān)管各主體的數(shù)據(jù)處理行為

    行為準(zhǔn)入監(jiān)管模式較之主體準(zhǔn)入監(jiān)管模式，對(duì)于征信機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的資質(zhì)監(jiān)管更重視其開(kāi)展征信業(yè)務(wù)的動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)合規(guī)性，而非僅由其為符合準(zhǔn)入條件所提交的審查材料來(lái)證明。由于征信機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)絕大部分是通過(guò)數(shù)據(jù)處理行為實(shí)現(xiàn)的，故而監(jiān)管主體可通過(guò)對(duì)算法等技術(shù)的監(jiān)管、在數(shù)據(jù)處理的各個(gè)環(huán)節(jié)強(qiáng)化行為準(zhǔn)入監(jiān)管。

    央行在征信“斷直連”的監(jiān)管政策中要求互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)不得將由個(gè)人數(shù)據(jù)承載的用戶信息（個(gè)人主動(dòng)提交的信息以及從外部獲取的信息）、由企業(yè)或其他組織數(shù)據(jù)承載的企業(yè)信息（平臺(tái)內(nèi)產(chǎn)生的信息）以申請(qǐng)信息、身份信息、基礎(chǔ)信息、個(gè)人畫(huà)像評(píng)分信息等名義直接向金融機(jī)構(gòu)提供，實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息的“全面”斷直連。

    但并非所有的信息共享均構(gòu)成提供征信服務(wù)，對(duì)征信數(shù)據(jù)采集行為的監(jiān)管應(yīng)從被采集數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別、采集方式為直接或間接采集、采集的數(shù)據(jù)類型應(yīng)受何種程度保護(hù)三方面來(lái)綜合審視監(jiān)管的尺度。結(jié)合《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》第十三條、第二十九條和《條例》第十四條關(guān)于同意制度的規(guī)定等現(xiàn)行法律制度，監(jiān)管設(shè)想詳見(jiàn)表2。

    （三）通過(guò)數(shù)據(jù)治理推動(dòng)征信市場(chǎng)公平準(zhǔn)入

    征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的實(shí)質(zhì)應(yīng)當(dāng)是對(duì)征信數(shù)據(jù)的控制權(quán)、處理權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)的監(jiān)管治理，在保障安全的同時(shí)提高使用效率，并保障市場(chǎng)主體的公平參與。

    在我國(guó)征信數(shù)據(jù)控制權(quán)主要由政府擁有的前提下，政府在推動(dòng)征信標(biāo)準(zhǔn)化中應(yīng)發(fā)揮主要作用。應(yīng)當(dāng)由政府統(tǒng)一制定征信數(shù)據(jù)安全管理標(biāo)準(zhǔn)，賦予合格的市場(chǎng)主體征信數(shù)據(jù)的采集資格，即通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度把對(duì)征信數(shù)據(jù)的控制權(quán)、處理權(quán)和收益權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一處分與配置。

    在我國(guó)由央行作為主要監(jiān)管主體、證監(jiān)會(huì)和地方政府等多機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)宏觀審慎監(jiān)管職能的征信市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)狀下，宏觀審慎監(jiān)管可從限制征信市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面減少征信業(yè)務(wù)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的負(fù)外部性。

    具體而言，監(jiān)管主體通過(guò)征信市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的把控，可直接配置征信數(shù)據(jù)的控制權(quán)給合規(guī)持牌的征信機(jī)構(gòu)。雖然控制權(quán)是行使征信數(shù)據(jù)其他權(quán)能的基礎(chǔ)，但擁有控制權(quán)也并不代表市場(chǎng)主體可以任意開(kāi)展征信數(shù)據(jù)處理活動(dòng)。準(zhǔn)入監(jiān)管作為事前監(jiān)管還可通過(guò)間接的宏觀調(diào)控允許符合行為準(zhǔn)入條件的征信機(jī)構(gòu)行使征信數(shù)據(jù)的處理權(quán)和收益權(quán)，并輔以充分有效的公共服務(wù)產(chǎn)品和市場(chǎng)信息，以期優(yōu)化配置征信數(shù)據(jù)資源，打破征信市場(chǎng)的數(shù)據(jù)壁壘。

    可以說(shuō)，監(jiān)管主體通過(guò)設(shè)立市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻對(duì)征信活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，重點(diǎn)在于征信數(shù)據(jù)權(quán)利行使過(guò)程中的數(shù)據(jù)安全保護(hù)。因此，監(jiān)管主體自身也應(yīng)謙抑審慎地運(yùn)用權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任。為避免監(jiān)管主體對(duì)征信市場(chǎng)準(zhǔn)入的過(guò)度干預(yù)，在準(zhǔn)入監(jiān)管審查備案的過(guò)程中，或可通過(guò)政府權(quán)力清單制度減少公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，兼顧征信市場(chǎng)的安全與效率價(jià)值。

    四、結(jié)語(yǔ)

    為完善征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管制度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府的監(jiān)管與服務(wù)職能并發(fā)揮征信市場(chǎng)的主觀能動(dòng)性，征信市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管應(yīng)當(dāng)對(duì)征信數(shù)據(jù)的權(quán)利行使做出實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管治理，在保障安全的同時(shí)提高征信數(shù)據(jù)的使用效率，并保障征信市場(chǎng)主體的公平參與。

    具體而言，可在征信數(shù)據(jù)安全管理標(biāo)準(zhǔn)由監(jiān)管部門(mén)統(tǒng)一制定的前提下，賦予合格的市場(chǎng)主體征信數(shù)據(jù)的采集和展業(yè)資格，即通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度統(tǒng)籌配置征信數(shù)據(jù)的控制權(quán)、處理權(quán)和收益權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)征信市場(chǎng)的間接宏觀調(diào)控和征信數(shù)據(jù)治理。準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)可按征信數(shù)據(jù)的類型、風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別和采集方式不同，在個(gè)人和企業(yè)兩類征信市場(chǎng)中進(jìn)行分級(jí)分類設(shè)置。

    其中，為了符合市場(chǎng)中立義務(wù)履行要求中的各項(xiàng)條件，不少征信機(jī)構(gòu)按業(yè)務(wù)對(duì)機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行了分割，監(jiān)管主體應(yīng)對(duì)分割后機(jī)構(gòu)的征信數(shù)據(jù)采集資格以及各獨(dú)立主體之間的數(shù)據(jù)流通安全性進(jìn)行審查。

    有為監(jiān)管是有效市場(chǎng)的保障與實(shí)現(xiàn)條件，主體準(zhǔn)入監(jiān)管與行為準(zhǔn)入監(jiān)管模式均建立在征信數(shù)據(jù)權(quán)利作為一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利、通過(guò)設(shè)置準(zhǔn)入制度和配置牌照資源的方式轉(zhuǎn)移分配給符合資質(zhì)的市場(chǎng)主體的理論基礎(chǔ)之上，看似對(duì)立實(shí)則殊途同歸。

    可綜合兩者的權(quán)利義務(wù)要求和行為合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國(guó)征信市場(chǎng)的制度現(xiàn)狀和征信市場(chǎng)數(shù)據(jù)治理的特點(diǎn)，選擇性借鑒準(zhǔn)入監(jiān)管的理論和域外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在征信市場(chǎng)監(jiān)管的秩序、安全與效率價(jià)值的指引下對(duì)征信市場(chǎng)的準(zhǔn)入監(jiān)管制度加以完善。

    本文作者：郭家琪（中國(guó)政法大學(xué)數(shù)據(jù)法治研究院）；劉彤（河南師范大學(xué)法學(xué)院）