為推動國家社會信用立法，在立法必要性與可行性論證中，應當推進正反意見深入交鋒對話，保證恰當?shù)牧⒎〞r機選擇。在立法模式選擇上，應當以“社會信用法”作為全面覆蓋社會信用法律治理需求的框架性和基礎性法律，同時，適當借鑒分散立法的倡議進行配套立法，以構(gòu)建完善的社會信用法律體系。在立法指導原則的遵循上，應區(qū)分“規(guī)制立法活動”“明確立法調(diào)整對象”“引導立法具體內(nèi)容”不同維度，分別確定對應的原則。

    在此基礎上，“社會信用法”的規(guī)則設計首先要解決調(diào)整范圍及對應的章節(jié)框架編排問題，接著應重點關注“社會信用”及從屬概念的界定、社會信用體系管理體制的設計、社會信用信息管理工作的規(guī)范、社會信用應用活動的規(guī)范、信用主體的權(quán)利保護和信用服務行業(yè)的發(fā)展等6個方面的內(nèi)容規(guī)范。

    隨著社會信用體系建設的縱深發(fā)展，由全國人大或全國人大常委會制定社會信用立法的呼聲漸起。2022年11月，國家發(fā)展和改革委員會、人民銀行等發(fā)布了《社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》（以下簡稱《部門版征求意見稿》）；2023年9月，十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃將“社會信用建設法”納入第二類項目（需要抓緊工作，條件成熟時提請審議的法律草案），統(tǒng)一規(guī)范社會信用體系建設的“社會信用法”越行越近。

    然而，由于社會信用體系建設本身就面臨“失信與違法能否等同”“信用懲戒是否構(gòu)成一事多罰”等諸多爭議，社會信用立法又關涉道德入法的尺度、公私關系的平衡以及大數(shù)據(jù)時代背景下信用信息開發(fā)利用與保護的平衡等棘手問題，社會信用立法的難度頗大。

    在“社會信用法”初見雛形的當下，有必要系統(tǒng)梳理、反思各類理論觀點，展現(xiàn)社會信用立法倡議的總體脈絡，在此基礎上廓清社會信用立法的整體路徑及具體規(guī)則設計所應當把握的重點、難點，為良法善治提供理論支撐。

    一、社會信用立法的必要性與可行性

    在社會信用立法勢在必行的當下，對立法必要性和可行性的討論并非“盲人提燈籠，多此一舉”。對必要性和可行性的充分論證與揭示，是發(fā)現(xiàn)立法爭議，減少立法阻力，回應立法需求的重要舉措。

    （一）正面意見

    1.立法引領的維度

    一方面，國家治理與社會治理需要社會信用立法。已有研究認為社會信用立法的必要性在于“完善社會信用體系和法律體系”，“推進全面依法治國”，“完善市場經(jīng)濟體制，創(chuàng)新社會治理機制”等。此外，基于社會信用體系與信息、數(shù)據(jù)的關系，社會信用立法也是實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的需要—立法規(guī)制能促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向數(shù)字經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級以及促成新興信用產(chǎn)業(yè)。

    另一方面，已有法律制度的不足呼吁社會信用立法。有學者指明，社會信用體系建設存在基礎性法律支撐不足的問題，認為這一結(jié)構(gòu)缺陷導致了社會信用法律約束力不足，利益關系不平等。更有研究認為，目前社會信用體系存在的多數(shù)問題與國家層面立法的滯后有密切關系。

    因而，通過立法強化信用治理，能夠提高違法成本，強化法律實施，夯實分類監(jiān)管基礎，約束公權(quán)力行使。此外，已有地方社會信用立法所積累的經(jīng)驗以及所揭示的問題也對國家立法的啟動起到了促進作用。

    一則，地方社會信用立法蘊含了中央層面的試驗和試錯意圖，將“反哺未來中央統(tǒng)一信用立法”；二則，地方立法在信用主體權(quán)利及救濟方面規(guī)定的不足以及地方立法內(nèi)容不當泛化和擴張的趨勢反過來凸顯了國家立法的必要性。

    2.道德入法的維度

    從法律與社會規(guī)范的交互關系出發(fā)，社會信用立法在某種程度或某些內(nèi)容上是將“誠信”道德規(guī)范正式化。有學者甚至提出，社會信用立法的本質(zhì)就是道德立法。2018年中共中央《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》出臺后，由誠信價值觀入法討論社會信用立法的必要性成為風尚，相關的論述包括：（誠信價值觀）“是社會主義核心價值觀各要素之間互相聯(lián)系的連接點……理應成為法律價值內(nèi)涵”，“能確保誠信價值觀在現(xiàn)實生活中得到培育和有效踐行”，“是社會信用立法的普適性要求”等。

    （二）反面意見

    部分學者對社會信用立法持審慎的態(tài)度，相關擔憂或反對包括：

    (1)立法條件不成熟。如認為公共信用的諸多制度實踐及相關理論研究成果尚未完善，社會信用立法反而將遏制制度創(chuàng)新。

    (2)立法構(gòu)想沒有實現(xiàn)路徑。如認為社會信用體系建設應當依靠的是市場與社會規(guī)范而非法律；金融信用信息及公共信用信息已有相關法律法規(guī)進行規(guī)范，而誠信教育與政府公信力問題則無須通過立法予以解決，故出臺“社會信用法”并無必要。

    (3)立法存在負面影響。如有觀點擔心社會信用立法會演變成道德檔案，侵犯個人權(quán)利；有觀點擔心社會信用立法會沖擊既有法律體系和法律秩序—“信用聯(lián)動懲戒措施的推行，將使整個行政處罰體系分崩離析”，“社會信用法將演變成第二行政法”。

    （三）未來的論證重點

    盡管通過立法進行制度構(gòu)建是社會問題的經(jīng)典解決之道，但若欲確立社會信用立法的科學價值，合理發(fā)揮社會信用立法的預設功能，仍有必要具體剖析社會信用立法為何必要，如何可行，為何不能僅通過社會自我演進完成社會信用體系的建設，以及為何不能通過已有的法律制度解決相應問題。這是下一步立法論證所需要關注的內(nèi)容。

    有關立法引領維度的既有討論揭示了在社會信用領域中法與公共政策的關聯(lián)性結(jié)構(gòu)，從充分性的角度闡明了政策驅(qū)動下的社會信用立法，但鮮見統(tǒng)計學意義上或者“成本—收益”層面對立法必要性的分析。

    有關道德入法維度的討論則未明確給出道德入法的限度和操作標準，如何將誠信價值觀的要求轉(zhuǎn)化為具體的法律權(quán)利、法律義務和法律責任仍有待探索。

    還有一處遺憾在于，對立法可行性或者說立法成熟度的探討被包裹在對立法必要性的討論當中，若隱若現(xiàn)，未有更細致深入的探討。

    如何判斷社會信用立法的立法條件是否已基本具備？2012年，有全國人大代表提出制定“社會信用法”，彼時，人民銀行提出“現(xiàn)階段社會各界對信用信息的概念仍有不同理解，在保護個人隱私、企業(yè)商業(yè)秘密和擴大信用公開等方面仍存較大爭議，制定統(tǒng)一的社會信用法時機尚不成熟”，全國人大財政經(jīng)濟委員會表示贊同人民銀行的意見。

    而到了2024年1月，面對類似的提案，全國人大財政經(jīng)濟委員會建議有關部門認真地進一步修改完善法律草案，爭取盡早提請全國人大常委會會議審議。加之社會信用立法在全國人大常委會的立法規(guī)劃中由第三類立法項目轉(zhuǎn)入第二類立法項目，我們是否可以據(jù)此認為，在信用信息的概念界定、信用主體權(quán)益保護以及信用信息公開等方面已不存在較大爭議？

    從社會信用體系建設的實踐來看，2012年人民銀行提出的問題仍未完全取得共識，甚至隨著社會信用體系的發(fā)展，還產(chǎn)生了諸如“如何區(qū)分一般失信與嚴重失信”“征信與市場信用的關系”等新問題。

    因此，在社會信用立法推進過程中，應當避免立法萬能論和對原制度改革創(chuàng)新的路徑依賴，重視反面聲音，推進各種正反意見深入交鋒對話，研究論證社會信用體系的制度結(jié)構(gòu)和制度規(guī)則是否已基本定型，社會信用立法是否如學者所言會遏制制度創(chuàng)新，社會信用立法能否對政府公信力問題以及誠信教育問題予以規(guī)制及如何進行規(guī)制，社會信用立法如何處理信用懲戒與既有行政處罰法律制度的關系等。

    二、社會信用立法的模式選擇

    對于由全國人大出臺法律規(guī)范社會信用體系建設，是選擇分頭立法還是統(tǒng)一立法的模式，在實踐中存在不同觀點。多數(shù)觀點呼吁統(tǒng)一立法，出臺一部具備“基本法典”作用的法律。也有觀點認為，社會信用作為綜合性事項，制定“統(tǒng)一法典”在立法技術(shù)上難以實現(xiàn)，應當分頭立法，出臺多部相關主題的法律，如制定“信用行政監(jiān)督法”“全民正義誠信法”“統(tǒng)一征信法”三大信用法等。統(tǒng)一立法與分頭立法模式應當如何選擇，能否有效協(xié)調(diào)，關系著社會信用法律體系的構(gòu)建方向。

    （一）“社會信用法”作為社會信用立法的基本法

    鑒于社會信用體系建設在不同領域、不同行業(yè)都遇到了不同程度的瓶頸，其中又有一些整體制度結(jié)構(gòu)上的爭議，故從立法賦能制度供給的視角，應當以出臺一部全面覆蓋社會信用法律治理需求的框架性和基礎性法律的形式推進社會信用立法。

    “社會信用法”作為基本法有兩大作用：一是能為重構(gòu)或維護社會信任關系提供整體性的法律治理框架。可以說，“社會信用法”是僅次于憲法的、維護社會信任關系的基本法。

    二是能夠合理界定和安置由社會信用體系建設產(chǎn)生的“新型治權(quán)”。有學者將判斷失信與懲戒失信的權(quán)力形容為“疊加在界定何為違法，裁量如何懲處違法這類傳統(tǒng)規(guī)制權(quán)力之上的一層新型治權(quán)”，且不討論這一表述的通用性和解釋力，立法的確需要對在社會信用體系建設中出現(xiàn)的這一重要變革予以統(tǒng)一回應。

    故而，“社會信用法”需要統(tǒng)攬社會信用體系建設全局，回應中國社會發(fā)展的特殊性需求，將“以人為本”的價值理念融入其中，發(fā)揮法律褒揚守信和懲戒失信的雙重激勵作用；并且，要化解社會信用體系面臨的種種合法性質(zhì)疑，明確社會信用體系的正當性。按此定位，“社會信用法”大概率將呈現(xiàn)出以管理型立法規(guī)定為主，兼顧促進型立法規(guī)定的立法風格。

    需要注意的是，基本法模式還隱含了一個當然的假設—統(tǒng)攬全局不意味著對所有方面的規(guī)定都詳略一致，還需要進行配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章等立法，從而構(gòu)建結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、層次分明的社會信用法律體系。

    因而，在全國人大常委會肯認出臺“社會信用法”作為基本法的立法模式選擇之下，還需要思考的問題有：(1)分頭立法的具體提議是否有值得借鑒或吸收的地方？(2)作為部分與整體的關系，“社會信用法”與社會信用法律體系如何實現(xiàn)協(xié)調(diào)？

    （二）政府與市場分野下的社會信用立法

    分頭立法模式的具體主張多種多樣，但往往遵循一定的內(nèi)在邏輯。挖掘?qū)W者主張相應的內(nèi)在邏輯，可為統(tǒng)一立法模式構(gòu)建“社會信用法”的內(nèi)在體系提供參考。

    從政府與市場這一典型論述視角出發(fā)，各類分頭立法主張基本都可以被納入“社會信用立法＝公共信用立法＋市場信用立法”的等式當中，但應當注意，這一等式實際上包含了形式相似但實質(zhì)大不相同的兩大類型。

    第一種類型，是以信息采集主體為標準的“公共信用立法”與“市場信用立法”。以信用信息的采集主體為公主體或私主體為區(qū)分，可以劃分出規(guī)范公共信用信息管理、信用監(jiān)管、行政“紅黑”名單管理、行政性信用獎懲措施應用等內(nèi)容的公共信用立法以及規(guī)范信用交易、市場信用信息管理、消費者權(quán)益保護和信用服務業(yè)規(guī)范作業(yè)等內(nèi)容的市場信用立法。

    在這一標準下，公共信用立法主要服務于公共信用體系建設，規(guī)范公共信用信息的采集、評價、應用，以及分類監(jiān)管、信用獎懲的邊界和力度。公共信用立法隱含著“一般性社會管控”與“將公共信用作為促進執(zhí)法的工具”的目的，因而，公共信用立法通常具有管理型立法的屬性。而市場信用立法屬于管理型立法抑或促進型立法，有賴于觀察具體的立法制度設計方可斷言。

    第二種類型，是以規(guī)范對象為標準的“公共信用立法”與“市場信用立法”?！渡鐣庞皿w系建設規(guī)劃綱要(2014—2020年）》將社會信用體系建設分解為政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信四大領域。

    有觀點認為在社會信用立法中，商務誠信和社會誠信的信用法律體系設計要綜合考慮，而覆蓋政務誠信和司法公信的信用法律是另一大模塊。也就是說，以立法所規(guī)范的對象為標準，可以將社會信用立法區(qū)分為規(guī)范私權(quán)利主體信用問題的“市場信用立法”以及規(guī)范公權(quán)力主體信用問題的“公共信用立法”。

    在這一標準下，“市場信用立法”相關的立法建議包括“征信法”等；“公共信用立法”則主要指向政府誠信立法（政府信用立法）以及司法公信立法。

    綜上，分頭立法的提議實際上展示了對社會信用體系中何謂“體系”的不同理解，以及對社會信用立法應對哪些制度予以規(guī)范與規(guī)范深度廣度的不同理解。這對于回應“社會信用法”的調(diào)整范圍和具體制度設計問題，有重要的啟示。

    （三）“社會信用法”與社會信用法律體系的協(xié)調(diào)

    “社會信用法”作為社會信用法律體系的組成部分，調(diào)整范圍的大小及體例設計影響社會信用法律體系的整體構(gòu)建與完善。盡管在分頭立法的提議中可以瞥見學者的某些設想，但該問題仍需要進一步的跟進研究。

    需要思考的面向包括：

    (1)“社會信用法”之下，需要出臺哪些信用配套立法；分別應以何種層級的立法出臺；已有行政法規(guī)《征信業(yè)管理條例》《企業(yè)信息公示暫行條例》等是否需要保留或修改。

    (2)《民法典》《公司法》《企業(yè)破產(chǎn)法》以及正在推進的個人破產(chǎn)法等民商事法律是否以及應當如何引入社會信用體系的思路，如何與“社會信用法”實現(xiàn)銜接。

    (3)對于信息保護與數(shù)據(jù)治理立法、文明行為立法、營商環(huán)境立法等近年來頗受關注且與社會信用體系建設有較大關聯(lián)的立法，在價值判斷與立法技術(shù)上應當如何做好銜接。舉例而言，社會信用體系在實踐中被作為優(yōu)化營商環(huán)境工作的重要抓手，社會信用立法自然也將成為優(yōu)化營商環(huán)境的制度供給。在社會信用立法中，如何實現(xiàn)優(yōu)化營商環(huán)境與其他立法目標的平衡，有何衡量方式或評估指標，以及在營商環(huán)境立法中，對社會信用應當以何種形式、何種程度進行規(guī)定。

    (4)社會信用國家立法與地方立法權(quán)限如何科學合理分配。

    (5)社會信用相關的立法與社會信用軟法規(guī)范之間如何實現(xiàn)互動與銜接。社會信用的相關內(nèi)容除了體現(xiàn)在硬法中，也體現(xiàn)在村規(guī)民約、行業(yè)性規(guī)范當中，需要研究立法以何種方式吸收或促進這些軟法資源。

    (6)作為中國特色社會主義法治體系的組成部分，黨內(nèi)法規(guī)是否可能涉及社會信用的相關內(nèi)容，值得探討。黨內(nèi)預防和懲治失信行為的制度體系正在不斷完善，黨內(nèi)誠信治理是否會與社會信用體系建設發(fā)生互動，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)如何回應、體現(xiàn)這些互動，如何保持二者的相互呼應、協(xié)同和承接。

    三、社會信用立法的指導原則

    立法指導原則是立法工作開展的重要準繩。關于社會信用立法需要什么樣的指導原則，既有討論相對較為零散。在規(guī)制立法活動本身，明確立法調(diào)整對象以及引導立法具體內(nèi)容設計3個層面，社會信用立法應當遵循“民主立法原則與科學立法原則”“合法性原則與比例原則”“利益平衡原則與權(quán)利保障原則”3組原則。乍看之下，這3組原則同樣適用于其他主題立法，因而，考驗的地方在于如何將3組原則適當?shù)剡\用到社會信用立法當中，以準確把握社會信用立法的內(nèi)在價值和外在表現(xiàn)，確保立法質(zhì)量。

    （一）民主立法原則與科學立法原則

    民主立法原則與科學立法原則主要調(diào)整社會信用立法的立法活動。誠然，任何一部立法都需要遵循民主立法與科學立法，但為何需要在社會信用立法中特別指出？這在一定程度上體現(xiàn)了社會信用立法的爭議與難度。

    一方面，社會信用體系需要整合政府、市場和社會力量進行建設，社會信用立法自然也應當堅持民主立法；另一方面，在立法程序上履行正當程序，保障立法者對社會信用立法可能的負面影響和風險的了解。

    民主立法和科學立法要求立法者通過廣泛的社會調(diào)查與科學的論證，掌握社會信用體系的內(nèi)在邏輯和主要功用，在此基礎上區(qū)分“社會信用體系建設應當包括什么”和“社會信用立法應當規(guī)范什么”，進而對立法實踐中出現(xiàn)的疑難問題進行有效的回應。

    （二）利益平衡原則與權(quán)利保護原則

    利益平衡原則與權(quán)利保護原則主要討論的是社會信用立法的調(diào)整對象。

    其一，有關利益平衡?！袄嫫胶狻笔巧鐣庞昧⒎ㄓ懻撝谐３霈F(xiàn)的字眼，但社會信用立法到底要平衡哪些利益，不存在定論。多數(shù)觀點認為，由于社會信用體系發(fā)展出了一套由行政機關等公權(quán)力主體對信用主體進行信用監(jiān)管、信用獎懲的“公共信用體系”，因而社會信用立法涉及公權(quán)力與私權(quán)利的平衡。進一步地，社會信用立法要平衡的不僅是公主體與私主體之間的關系，還有公主體與公主體之間的關系，亦即社會信用體系建設中不同公主體如何協(xié)調(diào)、協(xié)作的問題；以及應當充分考慮法律、政治、宗教、倫理道德等之間的適當平衡。

    更微觀的觀點則認為，要處理好信用信息保護與信息使用之間的平衡。上述論斷都關注到了我國社會信用體系建設與西方信用建設在內(nèi)涵、外延上的本質(zhì)區(qū)別。

    我國社會信用體系不僅關注經(jīng)濟信用風險的防范，更肩負著對社會誠信問題的治理責任，終極目標是構(gòu)建社會信任機制。因此，在利益平衡原則的指導下，社會信用立法需要以公私關系平衡為出發(fā)點，兼顧信息保護與利用之間的平衡，兼顧激勵促進誠信社會氛圍形成與剛性約束失信行為之間的平衡。

    其二，有關權(quán)利保護。社會信用立法的要義在于避免行政濫權(quán)與恣意侵害權(quán)益。其中，基于社會信用體系的蓬勃發(fā)展是以海量信用信息的流轉(zhuǎn)、應用作為前提，與信息相關的權(quán)利保護問題成為重中之重—社會信用立法要“以保護社會主體的知情權(quán)、隱私權(quán)和信用權(quán)為基礎和起點”，重在為侵害提供救濟。

    （三）合法性原則與比例原則

    合法性原則與比例原則關涉社會信用立法的具體內(nèi)容。遵循合法性原則與比例原則，審慎確立聯(lián)動獎懲的依據(jù)，是社會信用立法遏制公權(quán)與保護私權(quán)法益實現(xiàn)的關鍵環(huán)節(jié)。

    在合法性原則的把握上，有學者提出社會信用立法須以《憲法》第5條第1款“依法治國”、第24條第1款“社會主義精神文明的建設”等為依據(jù)。而在比例原則方面，主要圍繞公共信用信息歸集使用以及信用懲戒中公權(quán)力的規(guī)范運行展開。

    一方面，立法應明確公共信用信息的歸集與使用：一是要避免過罰失當；二是要遵循最小干預與最小侵害原則；三是要遵循合理行政與關聯(lián)原則。

    另一方面，立法對信用聯(lián)合懲戒的規(guī)定應明確以下內(nèi)容：一是一般失信行為不應納入聯(lián)合懲戒范圍以保持謙抑性；二是有多種方案時應選擇對信用主體利益損害最小的方案；三是所采取的聯(lián)合懲戒領域應與失信行為有密切聯(lián)系。

    四、“社會信用法”的調(diào)整范圍與框架

    社會信用體系的內(nèi)容豐富性給“社會信用法”的調(diào)整范圍提出了巨大挑戰(zhàn)?！吧鐣庞梅ā笔欠駪ɑ蛑赶蛘照\信、商務誠信、社會誠信和司法公信四大領域？作為基本法的“社會信用法”應當如何進行立法框架的設計？遵循何種內(nèi)在邏輯線索？

    （一）“社會信用法”涵括的信用領域

    部分學者認為，“社會信用法”需要囊括“政商社司”四大領域，以統(tǒng)合傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟信用以及中國本土所創(chuàng)新的公共信用，起到法典總則式的基本法作用。

    另一部分學者贊同立法調(diào)整范圍并不是越窄或越寬越好而是越適用越好的觀點，認為“社會信用法”應主要規(guī)范商務誠信和社會誠信領域。

    究其原因，有從商務誠信和社會誠信立法規(guī)范必要性展開論述的：如認為這是本著夯實基礎與重點突破的精神；如指出這是我國信用立法的趨勢，也是當今世界主要國家的慣例。

    亦有從政務誠信與司法公信問題的特殊性進行探討的：政務誠信與司法公信涉及國家政體，若“社會信用法”深度觸及該二領域，將有違憲之虞，并且，從法的界限來看，“不能指望作為子集的法規(guī)范與作為全集的社會信用體系具有相同作用”。

    結(jié)合相關梳理，本文較為認同王偉教授的看法，亦即基于構(gòu)建公私一體遵循的誠信價值觀需要以及當前公私融合、“對事調(diào)整”綜合立法的實用主義觀念，公權(quán)力主體的信用問題應當納入立法調(diào)整范圍，但出于立法技術(shù)難度的考慮，可以采取以私權(quán)利主體的信用調(diào)整為主，適度銜接公權(quán)力主體信用問題的折中立法模式，更多在總則、社會信用環(huán)境建設等章節(jié)對政務誠信和司法公信予以規(guī)定。

    （二）“社會信用法”的基本框架設計

    關于“社會信用法”的章節(jié)框架，有的建議方案以既有地方社會信用立法為參照，認為“社會信用法”應包括信用信息采集與披露等基礎性工作、社會信用應用（守信激勵、失信懲戒）、權(quán)益保障、市場培育、信用環(huán)境建設各章；有的建議方案基于社會信用體系的組成部分，認為“社會信用法”應當包括信用信息合理披露、信用服務機構(gòu)及其規(guī)范、信用獎懲、信用修復等章節(jié)；還有的建議方案建議分為信用信息的披露與利用、信用激勵與約束、信用權(quán)益保障與信息安全、社會信用服務與社會共治以及監(jiān)督與檢查。

    各種建議方案雖然有一定的差異，但整體上是以“社會信用的工作路徑和通行規(guī)則”為邏輯脈絡，也就是說，將社會信用體系劃分為公共信用體系與市場信用體系（征信體系）兩大部分，并以信用信息的管理與應用活動作為排布的線索。這也契合了以信息采集主體為標準的“公共信用立法”與“市場信用立法”的分頭立法提議。

    然而，2022年的《部門版征求意見稿》將立法名稱確定為“社會信用體系建設法”，并延續(xù)《社會信用體系建設規(guī)劃綱要(2014—2020年）》的制度設計，以“政商社司”四大領域作為排布線索，于第二章至第五章分別規(guī)定了四大領域的建設活動。

    對此，有批評認為，《社會信用體系建設規(guī)劃綱要(2014—2020年）》中的社會信用體系是廣義概念，包括法律、道德、教育、文化以及監(jiān)管等諸多方面的制度，將這一廣義社會機制直接轉(zhuǎn)述為法律制度，必然帶來邏輯上的不協(xié)調(diào)和沖突，導致“社會信用體系建設法”的內(nèi)在體系難以自洽。

    除此以外，《部門版征求意見稿》又于第六章至第九章設定了“信用信息管理”“征信業(yè)發(fā)展與監(jiān)管”“褒揚誠信與懲戒失信”“權(quán)益保護”各章，似乎是對學術(shù)界觀點和既有地方立法主流立法框架的吸收與回應。這種混合了兩條立法線索的章節(jié)設計，的確使得結(jié)構(gòu)與具體條文內(nèi)容呈現(xiàn)出一定的散亂與不周延。

    結(jié)合“社會信用法”應涵括哪些信用領域問題，本文認為，社會信用立法的章節(jié)框架設計宜跳出四大領域，亦或者說，在“社會信用法”中應當擯棄四大領域作為立法規(guī)范的主線索。

    換言之，在由“社會信用立法＝公共信用立法＋市場信用立法”推導出來的“社會信用＝公共信用＋市場信用”等式的構(gòu)建中，應以信息采集主體為標準，而不宜以規(guī)范對象為標準。

    一則，四大領域的劃分界限并不總是涇渭分明；二則，有關政務誠信以及司法公信問題，在既有法律體系框架下，的確難以在“社會信用法”中呈現(xiàn)為實質(zhì)性的、有約束力的規(guī)定，《部門版征求意見稿》中大量的“虛設”條文即是例證。

    當然，這不意味著促進式、鼓勵性的立法條文完全不能出現(xiàn)，但更宜控制此類條文的占比與篇幅，將寶貴的立法資源落腳到解決社會信用體系建設的實質(zhì)性問題上。

    五、“社會信用法”的主要內(nèi)容設計

    “社會信用法”的具體制度規(guī)范，需要明確基本概念，建構(gòu)全國統(tǒng)一的管理體制，并以“信用信息的管理與應用活動”作為規(guī)范的主體內(nèi)容，同時對權(quán)利保護和產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以專門規(guī)定。

    （一）“社會信用”及相關概念的界定

    概念界定的困難與復雜是社會信用立法不得不面對的一大困擾?！恫块T版征求意見稿》中“下定義”多達19次，也體現(xiàn)了該問題的重要性和嚴峻性。

    目前，中央的相關政策文件并未對“社會信用”概念進行統(tǒng)一的定義。羅培新教授將“社會信用”界定為“信用主體遵守法定義務或者履行約定義務的狀態(tài)”（守法與履約說），以體現(xiàn)社會管理（守法）和市場經(jīng)濟（履約）雙重屬性，自2017年《上海市社會信用條例》起地方立法也基本延續(xù)此種概念。

    對此，學術(shù)界有支持的觀點，也有相應的反思。例如，有學者指出，社會信用體系中的“社會”是廣義概念，指代的是全社會；但既有地方立法對“社會信用”中“社會”的界定卻是狹義概念，亦即“社會”一詞是在與“國家”“政府”相對而言的意義上使用的，這造成了政策施行和立法的割裂。

    直接對“守法與履約說”進行修正或摒棄的論斷主要有以下幾類：

    (1)“守法、履約的社會評價說”?！睹穹ǖ洹返?024條第2款將名譽界定為信用等社會評價，說明信用主體履行法定義務和約定義務的行為和狀態(tài)本身不能稱為“社會信用”，只有經(jīng)歷了社會評價，才能稱為“社會信用”。

    (2)“民商事經(jīng)濟活動相關說”。立法中的“社會信用”定義過于寬泛會導致在實際操作中政府大包大攬，建議回歸“信用”的傳統(tǒng)界定，在“社會信用”中增加“與民商事經(jīng)濟活動密切相關”的限定語。

    (3)“道德說”。對信用的界定應當限于道德領域，不宜將違法、不文明行為都視為失信。

    (4)“守法、履約、道德說”。由于既有法律的局限，許多應被法律規(guī)范的道德倫理并未上升到法律的層面，因而可以將社會信用中的信用狀況界定為“信用主體在守法、履約、遵守社會基本道德等方面的表現(xiàn)”。

    (5)“信譽及社會責任說”?！笆胤ㄅc履約說”中“社會信用”的含義過于寬泛，容易產(chǎn)生模糊法律和道德的界限以及混淆法定義務和約定義務的問題，同時，傳統(tǒng)學理討論中的“信譽或商譽說”又過于狹窄，無法滿足現(xiàn)實需求，建議采取折中的含義，將信用的含義從傳統(tǒng)法學上的“債權(quán)的發(fā)生”擴展到“社會責任”但非“守法與履約”。

    社會信用體系發(fā)展至今，將“社會信用”回歸到僅界定經(jīng)濟信用或倫理誠信的“民商事經(jīng)濟活動相關說”以及“道德說”等在某種程度上是對社會信用實踐的忽視，難以呼應立法的需求?；诜砷g的銜接協(xié)調(diào)以及借鑒《民法典》第1024條第2款“名譽是對民事主體的品德、聲望、才能、信用等的社會評價”的規(guī)定，“守法、履約的社會評價說”以及“信譽及社會責任說”可能是更值得考慮的方案。

    還需要注意的是，“社會信用”概念還涉及“信用主體”“信用信息”“失信行為”等諸多子概念的界定及相應問題的探討。例如，何為“失信”？失信與違法、失德、不文明行為的區(qū)別何在？既有規(guī)范性文件中的“輕微失信”，“一般失信”與“嚴重失信”又應該如何在法律中予以概念明確？質(zhì)言之，“社會信用法”需要對“社會信用”以及相關概念正本清源，回應實踐中的種種質(zhì)疑和不適，明確失信行為與失德行為、違法行為的界限。

    （二）社會信用體系的管理體制設計

    目前，國家發(fā)展和改革委員會負責“牽頭開展社會信用體系建設”，人民銀行負責“管理征信業(yè)，推動建立社會信用體系”，另有國家市場監(jiān)督管理總局（以下簡稱市場監(jiān)管總局）、商務部等部委在各自領域推行相應的社會信用工作。由于各部委在信用建設理念思路以及工作管理規(guī)范方面有較大差異，信用信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)不共享，監(jiān)管思路不一致等相互掣肘的現(xiàn)象多有出現(xiàn)。因此，此種體制未來是否繼續(xù)保留是關注重點之一。

    韓家平教授指出，有必要通過立法對社會信用體系的管理體制進行明確，并指出可能的方案：(1)保留既有設置；(2)公共信用建設由國家發(fā)展和改革委員會負責，市場信用建設由人民銀行、商務部和市場監(jiān)管總局負責；(3)單獨成立一個機構(gòu)統(tǒng)一負責?！恫块T版征求意見稿》采用了第一種方案，并且，未見有關領導協(xié)調(diào)機制或協(xié)作合作機制的專門設計。

    在地方社會信用立法中，公共信用信息的產(chǎn)生及歸集主體往往被概括為“國家機關、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織”，這意味著在社會信用體系建設中，所涉及的公權(quán)力主體遠遠不止一般行政管理領域所涉及的政府部門。在此種特殊現(xiàn)象下，信用管理體制框架的確立更具難度，還關涉不同國家機關之間的權(quán)力架構(gòu)問題，以及央地關系等問題。

    從加強社會信用體系建設實效的角度來看，信用管理體制的立法設計尚有更多的挖掘空間。例如，為確保公共信用信息等政府數(shù)據(jù)資源的充分開發(fā)利用，立法應當嘗試建立權(quán)限充分的領導協(xié)調(diào)體制。

    （三）社會信用信息管理工作的規(guī)范

    廣義上，社會信用信息的管理包括產(chǎn)生、收集、披露和應用四大部分，其中應用指向信用評價、信用獎懲等社會信用體系的核心內(nèi)容，既有地方立法及學術(shù)研究通常都單獨進行規(guī)范或論述，因而狹義的社會信用信息管理主要指向的是信息的產(chǎn)生、收集和披露三大方面。

    肖衛(wèi)兵指出，“社會信用法”應規(guī)范信用信息的范圍與歸集，列出了原則性條款以及具體制度設計應當關注的重點，并點明立法應以規(guī)范私主體的社會信用活動為主。賈韶琦等提出了“社會信用法”中有關社會信用信息管理工作的規(guī)定應當遵循的原則，包括“全面收集”，“原則公開”和“安全使用”。

    在具體條文起草上：

    (1)要明確社會信用信息的征集范圍問題，其中應特別關注在公共信用信息的歸集中是否需要剔除以及如何剔除個人敏感信息。此外，由于《征信業(yè)管理條例》對征信機構(gòu)開展征信業(yè)務有資質(zhì)限制及義務規(guī)定，因此需要明確既有的“市場信用信息”概念的內(nèi)涵、外延是等同還是有別于“征信信息”，進而明確市場信用信息的采集范圍等要求。

    (2)要明確社會信用信息的披露問題。對此，王偉認為，立法應規(guī)定除法律法規(guī)規(guī)定不能公開的信息外，其他信用信息應通過公開的方式為社會所利用；羅培新提出，信用信息的披露宜區(qū)分為社會公開信息、信息主體授權(quán)查詢信息、政府內(nèi)部運用信息等若干層次。這些分析都可作為相關參考。而從權(quán)益保障和聲譽修復的角度出發(fā)，還應當明確失信記錄的披露范圍及期限問題，設定一定的限制條件。

    (3)應當進一步觀察社會信用立法與數(shù)字治理的關聯(lián)，嘗試對包括數(shù)據(jù)隱私、公私主體數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)安全、算法透明度和可問責性等問題進行立法回應。例如，有關公共信用信息與市場信用信息的互通互用問題，“社會信用法”應對公共信用信息與市場信用信息是否可以有條件地互聯(lián)互通，市場信用服務機構(gòu)對公共信用信息進行再利用的限度以及對應的實體及程序要求予以明確。

    （四）社會信用應用活動的規(guī)范

    由于公共信用評價及行政性信用懲戒具有強大的法益侵害性，故“社會信用法”對社會信用應用活動的規(guī)范應主要落腳于此。一方面，有關公共信用評價問題，學者認為立法應設置明確統(tǒng)一的評價標準，從而推動全國信用共享通用；另一方面，有關行政性信用懲戒問題，由于《行政處罰法》未明確信用懲戒與行政處罰的關系，“社會信用法”應予以回應，尤其應審視失信聯(lián)合懲戒在信用立法中的定位，對信用懲戒的設定及實施予以規(guī)范，以實現(xiàn)信用懲戒的法治化。在宏觀原則上，立法需要考慮對懲戒“殃及效果”的限制，以免社會收益的失衡。

    在具體條文規(guī)定上，立法要明確失信聯(lián)合懲戒的定義及法律依據(jù)，并統(tǒng)一地方和部門行業(yè)之間的聯(lián)合懲戒標準；要在對包含行政性懲戒在內(nèi)的各類信用懲戒進行類型化規(guī)制的基礎上，以行政性懲戒作為立法的重點，同時需要注意到，行政性懲戒措施也并非都屬于限權(quán)性措施，同樣需要區(qū)分對待。

    除此之外，有的觀點認為，由于行政性懲戒無可避免會遇到污名化以及一事多罰的詰問，解決該合法性危機的最佳方案是行政性懲戒的退出，因此，可以在“社會信用法”中明確規(guī)定市場組織、行業(yè)組織和社會組織的法律地位和職責權(quán)限，通過市場性懲戒、行業(yè)性懲戒和社會性懲戒從根本上解決社會誠信問題。

    在行政性懲戒大范圍鋪開的現(xiàn)實下，取消行政性懲戒難以達成，但在立法中明確市場性懲戒、行業(yè)性懲戒和社會性懲戒的基本規(guī)則，是可取的方向。

    （五）信用主體的權(quán)利保護

    信用主體的權(quán)利保護是法學學者比較關注的問題。學者們概括了立法所應規(guī)定的權(quán)利內(nèi)容和類型：羅培新認為，包括知情權(quán)、異議權(quán)、消除權(quán)、修復權(quán)和復議訴訟權(quán)；廖永安等認為，包括信息知情權(quán)、信息異議權(quán)、信息修復權(quán)及信息遺忘權(quán)；韓家平認為，包括知情權(quán)、失信記錄消除權(quán)、異議權(quán)和失信主動修復權(quán)。此外，學者還提及相應保障制度的協(xié)調(diào)設計問題，指出信用異議和信用修復涉及信息平臺、信息提供者和信用主體三方法律關系，立法應考慮如何劃清平臺與信息提供者之間的責任，避免侵害信用主體權(quán)益，以及應當規(guī)定信息提供和查詢單位的信息安全責任。

    在具體制度設計上：

    (1)有關知情權(quán)。信用主體的知情權(quán)是“信用主體有權(quán)查閱和掌握自己的信用狀況和記錄”的判斷基本成為理論界和實務界的共識。

    (2)有關異議權(quán)。信用主體有權(quán)對信用信息的準確性予以異議，相關制度設計可考慮圍繞“異議申請、異議處理”兩方面或“異議申請、異議處理、異議標注”三方面展開，立法應規(guī)定異議申請的條件、公權(quán)力主體處理異議申請的程序、相應的舉證責任分配以及異議處理結(jié)果在信用信息系統(tǒng)上的標注方式等內(nèi)容。

    (3)有關修復權(quán)、記錄消除權(quán)或被遺忘權(quán)。相較于其他權(quán)利或權(quán)益，學者在這一方面的建議顯得更為多元，稱呼以及對內(nèi)涵、外延的界定各有不同。例如，對修復權(quán)的理解就包括自然修復（到期結(jié)束對失信信息的公示）、救濟修復（更正錯誤信息）和主動修復（信用主體主動滿足特定的修復條件）3類。

    其中，對于失信信息的處理方式也有不同意見，有的認為修復權(quán)最終落腳到失信信息的刪除，有的認為修復權(quán)應當是信息補充標注權(quán)，而非失信信息的直接刪除。又如，在對消除權(quán)（遺忘權(quán)）的理解上，有觀點認為消除權(quán)等同于修復權(quán)，但也有將消除權(quán)與修復權(quán)相區(qū)分的看法，認為二者存在不同，消除權(quán)包括了信用主體要求刪除正面信息，信息查詢期限自動屆滿，信息歸集的依據(jù)被撤銷等幾種情形下信用信息的消除。學術(shù)界的不同觀點也與各地的多元做法相呼應。未來，“社會信用法”需要在充分調(diào)研和征求意見的基礎上，選擇其中某一種制度設計，以統(tǒng)一各地的做法，避免地方保護和區(qū)域壁壘。

    (4)有關復議訴訟權(quán)。早期的研究認為，應在相關立法中明確異議申請人可以提起行政復議或者行政訴訟，亦即認為復議訴訟權(quán)主要是針對公共信用信息異議的救濟。近幾年的研究成果則認為，對公共信用信息管理、信用懲戒等公權(quán)力機關的信用應用活動，都應該賦予復議或訴訟的權(quán)利。

    在實踐中，信用主體依據(jù)《行政復議法》《行政訴訟法》提起復議或訴訟已有例證，故而，“社會信用法”即便不對此進行明確，也不會對制度運作產(chǎn)生實質(zhì)性影響。但從規(guī)范社會信用體系建設和保障信用主體權(quán)利的立法導向出發(fā)，“社會信用法”對此進行規(guī)定將起到更好的宣導、示范效果。

    （六）信用服務業(yè)的監(jiān)管與發(fā)展

    除了規(guī)范公權(quán)力的運作，社會信用立法還應該肩負起更深層次的任務，亦即促進市場主體能在發(fā)展中自發(fā)產(chǎn)生所需的信用制度。轉(zhuǎn)化為立法內(nèi)容，應當通過立法保障信用服務市場的發(fā)展，建設社會信用體系的市場空間。由于信用服務業(yè)包含多種信用產(chǎn)業(yè)形態(tài)，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又涉及諸多方面的內(nèi)容，故“社會信用法”可能難以進行全面細致的規(guī)定，應當著力于明確信用服務業(yè)監(jiān)管的基本規(guī)則以及促進信用服務業(yè)發(fā)展的基本措施和手段。

    一則，由于《征信業(yè)管理條例》《信用評級業(yè)管理暫行辦法》等既有立法僅規(guī)范征信機構(gòu)和信用評級機構(gòu)，對信用服務市場未悉數(shù)涵蓋，為彌補傳統(tǒng)征信、評級行業(yè)以外新型信用服務機構(gòu)的監(jiān)管空白，“社會信用法”應當通過“列舉＋兜底”的立法技術(shù)，明確信用服務行業(yè)的基本組成；二則，由于信用服務將給商業(yè)交易和社會生活帶來多重影響，立法雖不宜直接干預市場信用服務主體作出的信用評價活動，但可以也應當限制特定評價結(jié)論的適用場景和范圍。

    六、結(jié)語

    信用與經(jīng)濟社會發(fā)展有著密切關聯(lián)性，西方國家有關市場經(jīng)濟信用管理制度及信用領域的立法發(fā)展較早，在21世紀初期我國就有不少學者提出應借鑒歐美的做法完善信用法律制度。但隨著實踐的演進和研究的深入，學術(shù)界也開始意識到中外信用立法的發(fā)端和實質(zhì)特征存在著較大的不同，在我國國情背景下，“制定社會信用法沒有先例可循”。盡管道路漫長，但“社會信用法”的制定將產(chǎn)生重大的意義。

    一方面，這是對社會信用體系這一近10年來急速成長的社會系統(tǒng)工程的有效規(guī)范，是對通過法治促進社會信任形成和固化的重要嘗試；另一方面，盡管國內(nèi)研究甚少提及社會信用體系國際化發(fā)展或為國際效仿的可能，但在西方學術(shù)界，有學者認為，中國社會信用體系已經(jīng)產(chǎn)生了域外效應，開始討論社會信用體系是否會推動西方國家治理模式的變化，認為社會信用體系很可能成為其他國家在個人行為和商業(yè)運作監(jiān)管方面所將效仿的最佳實踐，因而，“社會信用法”也有可能成為全球的立法模板或典型模式。

    接下來，社會信用立法應當加強理論與實務的對話，做到既立足本土資源又兼具國際視野，保障社會信用立法的民主性與科學性，使在立法過程中所遇到的分歧和爭論得到更好的內(nèi)化，努力實現(xiàn)立法創(chuàng)新。

    本文作者：吳堉琳  中共廣東省委黨校（廣東行政學院）法學教研部副教授