黨的二十屆三中全會提出，健全誠信建設(shè)長效機制。健全誠信建設(shè)長效機制的一項重要舉措就是進行社會信用立法，將誠信價值觀的要求入法入規(guī)，以法治推動誠信體系建設(shè)。

    目前，我國多地積極推進誠信體系建設(shè)，出臺信用方面地方性法規(guī)或政府規(guī)章。在中央層面，2023年全國人大常委會已將信用建設(shè)法列入五年立法規(guī)劃，并明確將其列入第二類立法項目，即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。2022年11月，由國家發(fā)展改革委、中國人民銀行等單位研究起草的《中華人民共和國社會信用體系建設(shè)法（向社會公開征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）向社會公開征求意見。

    為何要制定社會信用體系建設(shè)法？其立法目的何在？這是制定該法必須解決的首要問題。立法目的是一部法律的靈魂，它對法律的制定、修改、解釋和適用均具有指導(dǎo)作用。

    通常情況下，一部法律立法目的的設(shè)定要遵循有限、直接原則。有限指把立法要解決的主要問題設(shè)定為立法目的；直接指預(yù)期實現(xiàn)的直接目的，而不包括該目的實現(xiàn)后所產(chǎn)生的反射效果。我國現(xiàn)行有效的法律大多遵循了有限、直接原則，立法目的一般不超過5個。比如《中華人民共和國刑法》的立法目的只有兩個：懲罰犯罪；保護人民。

    然而，《征求意見稿》第一條有7個立法目的，包括完善社會信用體系、創(chuàng)新社會治理機制、優(yōu)化營商環(huán)境、規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟秩序、提升全社會誠信意識、弘揚社會主義核心價值觀、健全覆蓋全社會的征信體系。按照有限、直接的標(biāo)準(zhǔn)進行衡量，顯然，《征求意見稿》設(shè)定的立法目的過多，特別是夾雜了沒有直接關(guān)系的立法目的，比如“優(yōu)化營商環(huán)境”?；诖耍疚陌凑沼邢?、直接的原則，試探析社會信用體系建設(shè)法的立法目的。

    培育和弘揚社會主義誠信價值觀

    “誠信”是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，培育和弘揚誠信價值觀、加強信用體系建設(shè)被列入各級各部門議程。中央層面，這一工作主要沿著三條路徑展開：一是發(fā)揮道德教化作用，通過教育引導(dǎo)、輿論宣傳、文化熏陶、實踐養(yǎng)成等方式，逐漸使誠信價值觀內(nèi)化為人們的精神追求。二是政策推動。為推動信用體系建設(shè)，國務(wù)院先后出臺了一系列政策性文件，比如《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》《關(guān)于加強政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強個人誠信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》等。三是法治推動。將誠信價值觀的要求入法入規(guī)，發(fā)揮法律的剛性約束作用，以法治保障人們踐行誠信價值觀。比如，民法典等法律中有相關(guān)誠信條款。

    在以法治推動信用體系建設(shè)方面，西方發(fā)達國家已積累了豐富經(jīng)驗，歸納起來主要有兩種做法：一是將誠信價值觀的要求轉(zhuǎn)化為某些單行法律中的誠信法律原則、誠信法律規(guī)則；二是制定專門的社會信用法。

    我國在將誠信價值觀法律化方面也采取這兩種做法，一方面在民法典等法律中將誠實守信確立為法律原則或法律規(guī)則；另一方面出臺專門的信用立法，推進社會誠信體系建設(shè)。

    在此背景下，全國人大常委會將社會信用體系建設(shè)法列入立法規(guī)劃。由此可見，社會信用立法的首要目的是培育和弘揚社會主義核心價值觀，推進信用體系建設(shè)。

    維護社會和市場經(jīng)濟秩序

    雖然不同時代，人們基于誠信價值觀建立起來的信任機制不同，但是社會經(jīng)濟活動的有序開展離不開信任機制的作用。古代社會，誠信主要以道德規(guī)范形式存在，那時人們交往范圍小，交易安全主要是基于道德誠信建立起來的信任機制?，F(xiàn)代社會，隨著經(jīng)濟發(fā)展的全球化，人們的交往范圍日益擴大、流動性不斷增加，且經(jīng)濟交往活動多發(fā)生在陌生人之間。這種情況下，完全基于道德誠信并不能確保交易安全，因此，必須基于法律誠信建立一種新的信任機制，促使交易雙方按照對方當(dāng)事人的預(yù)期行事。

    當(dāng)下，我國市場經(jīng)濟快速發(fā)展，特別是電子商務(wù)迅速發(fā)展，對誠信提出了較高要求。為了滿足人們?nèi)找嬖鲩L的對法律誠信的需求，各級立法機關(guān)已經(jīng)有意識地將誠信價值觀的要求融入立法。但是，基于法律誠信建立信任機制僅依靠單行法還不夠，國家必須制定專門的社會信用法，提供有力的法治保障。從這個角度看，維護社會秩序和市場經(jīng)濟秩序是社會信用體系建設(shè)法的重要立法目的。

    創(chuàng)新社會治理

    社會信用體系建設(shè)從一開始就承載著創(chuàng)新社會治理的功能?！渡鐣庞皿w系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》明確指出：“社會信用體系是社會主義市場經(jīng)濟體制和社會治理體制的重要組成部分”，“加快社會信用體系建設(shè)，是全面落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要基礎(chǔ)，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、加強和創(chuàng)新社會治理的重要手段”。

    作為社會治理的手段，信用相對于道德、法律而言是一種創(chuàng)新。道德和法律通過規(guī)范人們行為方式來實現(xiàn)社會治理目的，二者在調(diào)整人們行為時各有優(yōu)點和不足：道德規(guī)范適用范圍較廣，但執(zhí)行力遠不及法律規(guī)范。反過來，法律規(guī)范雖然執(zhí)行力較強，但卻需動用較多的國家資源，且有些領(lǐng)域法律規(guī)范不宜介入調(diào)整。

    如何彌補二者的不足？傳統(tǒng)思路是把道德和法律作為社會治理不可或缺的手段，取長補短，使二者相輔相成、相得益彰?，F(xiàn)在，人們探索通過信用手段可以補充強化道德和法律在社會治理中的不足。

    如前所述，信用治理不僅針對組織和個人的某一個特定行為進行評價，而且針對組織和個人在一段時間內(nèi)的所有行為進行評價；信用懲戒對組織和個人的社會聲譽和公共形象的影響巨大，對其商業(yè)機會和社會評價的影響更直接。這種治理手段更能適應(yīng)多元社會有效治理的需求。因此，近年來，我國越來越重視運用信用手段進行社會治理。

    2019年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制的指導(dǎo)意見》明確要求，以加強信用監(jiān)管為著力點，建立健全貫穿市場主體全生命周期，銜接事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機制。此后，各地方各部門及時出臺信用方面的規(guī)范性文件，對失信行為人納入“黑名單”進行管理。由此可見，社會信用體系建設(shè)法出臺的一個重要目的在于創(chuàng)新社會治理機制，將信用治理納入法治軌道。

    加強征信管理

    制定社會信用體系建設(shè)法，對信用信息的歸集、管理和使用等行為進行規(guī)范，對失信行為予以懲戒，是以法治推動誠信體系建設(shè)的一條重要舉措。在全國人大及其常委會尚未制定專門法律情況下，我國通過法規(guī)規(guī)章等先行先試探索信用立法。比如，2012年國務(wù)院制定了《征信業(yè)管理條例》，對征信機構(gòu)從事征信業(yè)務(wù)進行規(guī)范。此外，中國人民銀行、海關(guān)總署等根據(jù)行政管理的需要分別制定了主管行業(yè)、領(lǐng)域信用信息方面的部門規(guī)章。

    地方層面，近年來，各地立法機關(guān)積極探索信用方面立法。來自國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)顯示，截至目前，地方人大及其常委會制定的有關(guān)信用方面的地方性法規(guī)共48部，省級信用立法基本實現(xiàn)全覆蓋。但綜觀現(xiàn)有地方信用立法，不難發(fā)現(xiàn)，各地方對信用信息的歸集、管理、使用等方面的規(guī)定差別較大。比如，信用信息歸集方面，《河北省社會信用信息條例》除要求把反映信用主體基本情況的登記類信息納入目錄外，還要求把失信類與獎勵類信息一并納入公共信用信息目錄。而《上海市社會信用條例》卻只規(guī)定將信用主體的失信信息納入公共信用信息目錄。

    各地規(guī)定不一致，易引發(fā)法制不統(tǒng)一問題。同樣的情況，在一個地方不被認定為失信行為，但到另外一個地方則可能被認定為失信行為，進而影響組織和個人的信用狀況。這不利于全國統(tǒng)一大市場形成。因此，制定社會信用體系建設(shè)法的一個重要目的，就是要在國家層面建立統(tǒng)一的失信行為認定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范信用信息的歸集、管理和使用，推動社會誠信體系建設(shè)。

    保障信用主體的合法權(quán)利

    組織和個人經(jīng)過信用評價，一旦被認定為失信行為人，則將面臨行政性、行業(yè)性、市場性或社會性的各種懲戒。比如，限制一定期限內(nèi)市場和行業(yè)禁入，限制享受稅收優(yōu)惠、招標(biāo)投標(biāo)、申請財政性資金項目，限制乘坐飛機、乘坐高鐵、獲得授信，給予通報批評、公開譴責(zé)等。這些懲戒性措施，有些規(guī)定在國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的規(guī)范性文件中，有些規(guī)定在地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，甚至地方政府和政府部門的規(guī)范性文件中。

    就性質(zhì)而言，失信懲戒措施是對信用主體權(quán)利的減損或者義務(wù)的加重。按照《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，規(guī)章及規(guī)章以下的文件不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)，因此，法律、法規(guī)以外的規(guī)范性文件設(shè)定失信懲戒措施，本身就存在合法性問題。在這種情況下，全國人大及其常委會制定專門的社會信用體系建設(shè)法，對失信懲戒措施統(tǒng)一進行設(shè)定，可以為下位的法規(guī)、規(guī)章提供法律依據(jù)，保障信用主體的合法權(quán)利。因此，這也是一項重要的立法目的。

    本文作者：楊福忠（中共河北省委黨校政法部教授）