摘要：社會信用體系呈現(xiàn)出市場信用和公共信用相結(jié)合的雙重結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了數(shù)字時代融合企業(yè)和政府、私權(quán)與公權(quán)、自治與共治的新型國家治理模式。市場信用是征信機構(gòu)等對個人或企業(yè)公共信用信息和市場信用信息的商業(yè)利用，生成私法上的信用權(quán)利關(guān)系；公共信用系公共管理機構(gòu)對個人或企業(yè)信用信息的公共利用，是公法上信用權(quán)力支配的產(chǎn)物。市場信用與公共信用均屬于《民法典》第1024條規(guī)定的“名譽權(quán)”中的信用類型，但二者在目標設(shè)定、運行機制及制裁后果上存在顯著差異。

    市場信用與公共信用應以個人和企業(yè)為信用主體，政府誠信與司法公信在“社會信用體系建設(shè)法”中欠缺規(guī)范的必要性。我國正在建設(shè)的社會信用體系是中國式現(xiàn)代化進程中信任鏈的重建和完善，故應超越傳統(tǒng)的公私二元分立模式，并以依法保護個人和企業(yè)的信用權(quán)利與依法規(guī)制公共管理機構(gòu)的信用權(quán)力為價值理念。社會信用體系建設(shè)的重要目標是合理劃定信用信息歸集與利用的范圍，并防止信用懲戒措施過于膨脹。

    一、問題的提出

    在現(xiàn)代社會，良好的信用狀況被視為國家繁盛和具有競爭力的重要標志，已發(fā)展成為與人力資本并列的社會資本。黨的十八大以來，我國通過一系列重大制度的改革創(chuàng)新，積極推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》和《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》對設(shè)立信用信息公開與共享機構(gòu)、形成誠信激勵與失信懲戒機制以及推動出臺信用領(lǐng)域立法等方面進行了詳細闡釋，并作出周密部署，旨在構(gòu)建轉(zhuǎn)型社會中的信任機制，建設(shè)一個全方位覆蓋的全民社會信用體系。

    借助算法技術(shù)，現(xiàn)代信用評價體系可以通過大規(guī)模歸集、利用和傳播信用信息，從而精確評價社會主體的信用狀況。我國社會信用的分類及其管理、信用機構(gòu)的資源配置、信用獎勵與懲罰機制、信用主體的權(quán)益保護等社會信用體系建設(shè)的核心制度，均圍繞社會信用信息的歸集、利用、分級、傳播、共享、異議以及保護等展開。

    2022年11月，國家發(fā)展改革委等部門發(fā)布了《中華人民共和國社會信用體系建設(shè)法（向社會公開征求意見稿）》（以下簡稱“社會信用法（意見稿）”），標志著我國社會信用法進入實質(zhì)性的立法階段。在公私聯(lián)合的社會信用體系建設(shè)背景下，在信用主體、市場信用機構(gòu)與公共管理機構(gòu)之間構(gòu)建有效的信任鏈，是提高國家和社會治理效能的重要推動力。社會信用體系規(guī)范橫跨民法、行政法乃至憲法等學科，已經(jīng)成為輿論焦點和學術(shù)熱點。

    2023年9月7日全國人民代表大會常務委員會公布的《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》將“社會信用建設(shè)法”列入了第二類項目，即“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”。這表明，立法機關(guān)意識到“社會信用法（意見稿）”的立法時機與立法條件尚不成熟，在具體內(nèi)容上仍需進一步完善。

    黨的二十屆三中全會提出要“健全社會信用體系和監(jiān)管制度”，這對于促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展、提升社會治理能力、增強國家競爭力具有重要意義。2025年3月，中共中央辦公廳與國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全社會信用體系的意見》，對未來一段時間的社會信用體系建設(shè)工作進行全面部署。該文件涉及構(gòu)建覆蓋各類主體的社會信用體系、夯實社會信用體系數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、健全守信激勵和失信懲戒機制、健全以信用為基礎(chǔ)的監(jiān)管和治理機制、提高社會信用體系市場化社會化水平5個方面。

    基于此，本文擬從“社會信用法（意見稿）”出發(fā)，分析社會信用信息的法律特性，探討市場信用領(lǐng)域的信用權(quán)利與公共信用領(lǐng)域的信用權(quán)力的生成機制，闡釋信用主體的聲譽評價及信用獎懲措施的法律規(guī)制，合理配置政府、市場與信用主體三者的權(quán)利（力）、義務和責任，實現(xiàn)公權(quán)規(guī)制與私權(quán)保護之間的相互銜接和體系平衡，在推進中國式現(xiàn)代化背景下完善我國社會信用體系立法。

    二、社會信用體系中的信用權(quán)利及其信息化變革

    社會信用體系中的信用權(quán)利歷經(jīng)基于血緣、地緣和倫理的人格信用向制度化、普遍化的信用機制的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)社會的信用評價依賴個人道德與家族聲譽，而在現(xiàn)代社會則由專業(yè)機構(gòu)提供經(jīng)濟評價。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺的發(fā)展，數(shù)字信用提升了信用信息處理效率，但也帶來了隱私保護等新問題，個人信息權(quán)益成為制衡信息處理者的關(guān)鍵。

    （一）信用權(quán)利關(guān)系的演變與結(jié)構(gòu)

    近代以來，理性利益的動機和自由締結(jié)的契約成為社會團結(jié)的紐帶，個人的社會行動得以從血緣和地域的情境中抽離出來，跨越廣闊的時空距離而形成社會結(jié)構(gòu)。構(gòu)建具有公共化、普遍化的信用機制變得愈發(fā)重要，并成為商業(yè)交易中最基本的需求。

    隨著金融行業(yè)的逐漸興起，金融機構(gòu)的運營依賴各種商業(yè)契約的如期履行，金融領(lǐng)域相繼涌現(xiàn)大量為交易雙方提供信用擔保的金融中間人。此種專業(yè)性的信用評價是法律建構(gòu)的“制度信用”，其替代家庭和宗教將信任“注入”金融領(lǐng)域，為市場主體提供有關(guān)潛在交易對象的信用信息。制度信用涉及專業(yè)信用評價機構(gòu)（征信機構(gòu)、信用評級機構(gòu)等）、信息提供者（金融機構(gòu)、擔保機構(gòu)等）、信用主體（個人、企業(yè)等）以及信用使用者。專業(yè)信用評價機構(gòu)在信息提供者與信用主體之間充當“信用信息交換樞紐”的角色，向信用使用者供給“信息商品”。

    20世紀80年代以來，我國開始建立現(xiàn)代征信制度，經(jīng)濟社會的發(fā)展變遷帶來征信業(yè)務、信用評級業(yè)務的勃興。這類業(yè)務主要由依法設(shè)立的征信機構(gòu)經(jīng)營，業(yè)務范圍包括信用報告、信用評分、信用評級、信用調(diào)查和信用咨詢等延伸業(yè)務。

    個人和企業(yè)的信用評價是專業(yè)信用評價機構(gòu)對信用信息進行商業(yè)化利用的結(jié)果。從權(quán)利的基礎(chǔ)看，雖然征信機構(gòu)、信用評級機構(gòu)有權(quán)依法構(gòu)建可供查詢或公開的個人和企業(yè)的“經(jīng)濟聲譽”，但是個人和企業(yè)有權(quán)受到公正客觀的信用評價而不受他人的不當貶損。個人和企業(yè)的信用評價是其人格的映射，具有人格權(quán)屬性。在市場信用的產(chǎn)生過程中，征信機構(gòu)、信用評級機構(gòu)與個人或企業(yè)之間形成的是私法上的“信用權(quán)利”關(guān)系，該權(quán)利反映了信用主體從專業(yè)信用評價機構(gòu)、信息提供者處獲得客觀公正的經(jīng)濟評價的私法權(quán)益。

    信息提供者負有確保其提供和報送的有關(guān)個人和企業(yè)的信貸、擔保、財務等信息客觀真實的義務。征信機構(gòu)、信用評級機構(gòu)則負有保障個人和企業(yè)信息真實客觀與信用評價公正合理的義務，不得對個人和企業(yè)作出歪曲、貶損的信用評價。值得強調(diào)的是，個人或企業(yè)所享有的信用權(quán)已脫離了道德意義上的聲譽范疇，僅限于個人或企業(yè)的償債能力與償債意愿，這種能力與意愿被用于劃分個人或企業(yè)信用的優(yōu)劣狀態(tài)。

    我國《民法典》第1024條將“信用”歸屬于名譽權(quán)范疇，這是我國人格權(quán)制度的重大發(fā)展。盡管個人或企業(yè)的信用權(quán)屬于名譽權(quán)的范疇，但是狹義的名譽權(quán)與信用權(quán)仍然存在明顯差異：前者源于自生自發(fā)的秩序，系一定范圍的社會公眾在道德、聲望、信譽等方面對權(quán)利人作出的綜合性社會評價；后者屬于制度建構(gòu)的權(quán)利，系信用評價機構(gòu)在經(jīng)濟層面對權(quán)利人作出的專業(yè)性社會評價。

    私法上的信用權(quán)所包含的市場信用評價對信用主體的利益得失具有直接影響，實質(zhì)上是將個人或企業(yè)過去形成的交易聲譽與其未來的交易機會相互綁定。授信人既可以依據(jù)信用權(quán)人的積極聲譽為其提供交易機會或者更為有利的交易條件，也可以依據(jù)信用權(quán)人的消極聲譽實施相應的信用懲戒，如增加或者降低個人或企業(yè)的貸款利率、擔保強度、融資條件等。是否實施上述信用懲戒措施，取決于授信人的自主分析和決定，屬于私法自治的范疇。授信人追求的是規(guī)避交易風險并優(yōu)化資源配置，它們構(gòu)成私法領(lǐng)域失信懲戒的心理基礎(chǔ)和動力機制。失信的信用權(quán)人所面臨的市場交易“處處受限”的困境并非來自外力強制，而是由市場主體的自發(fā)聯(lián)合所造成。

    依據(jù)美國《公平信用報告法》，私法領(lǐng)域信用懲戒的基本形態(tài)并不包括由行政機關(guān)、司法機關(guān)針對違法、違約行為發(fā)起的諸如承擔行政責任、刑事責任與民事責任等法律懲戒措施，而主要是不給予失信者交易機會或提高失信者的交易成本等措施。美國、德國等發(fā)達國家更多地將信用激勵和懲戒措施留給市場經(jīng)濟主體根據(jù)交易的情況去實施，而非由法律詳盡規(guī)定。

    當然，盡管私法上的信用懲戒措施屬于社會性制裁，但是如果實施信用獎懲的一方是具有市場支配地位的企業(yè)或壟斷性公共事業(yè)單位，則其信用獎懲措施必須符合《反壟斷法》和《反不正當競爭法》的有關(guān)規(guī)定，避免危害正常的市場競爭秩序。

    （二）信用權(quán)利關(guān)系的信息化表達

    近年來，互聯(lián)網(wǎng)平臺的興起推動經(jīng)濟和社會朝著信息化和智能化的方向加速演進，網(wǎng)絡商業(yè)平臺成為個人和企業(yè)參與交易活動的新型模式，各類商業(yè)、社交和公共平臺機構(gòu)通過大數(shù)據(jù)的采集、分析、挖掘、傳播與利用，構(gòu)建個人和企業(yè)在多個維度和場景下的數(shù)字信用，使個人和企業(yè)經(jīng)濟聲譽的準確性、及時性、層次性和穩(wěn)定性得到極大的增強。數(shù)字信用顯著改變了制度信用的法律結(jié)構(gòu)，包括公共平臺、商業(yè)平臺在內(nèi)的信用信息歸集主體均參與了數(shù)字時代制度信用法律結(jié)構(gòu)的變革。

    第一，當下各類平臺機構(gòu)已成為最重要的信息提供者，可以大規(guī)模、系統(tǒng)化地處理信用信息。平臺機構(gòu)能夠持續(xù)收集個人或企業(yè)在借貸、投資、消費購物、合同履約等方面的交易行為數(shù)據(jù)，并通過算法等技術(shù)手段加以分析和歸集，為后續(xù)的信用評估和應用提供基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)支持。部分大型商業(yè)平臺機構(gòu)憑借控制大數(shù)據(jù)和算法技術(shù)的優(yōu)勢，已經(jīng)在發(fā)揮征信和信用評級的功能，從而使信息提供者與信用評價者合二為一。

    第二，信用權(quán)利的生成無法離開公共平臺提供的信用信息，國家和政府需要通過開放信用信息的方式支持制度信用的運行。例如，中國人民銀行征信中心下設(shè)的“金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫”歸集了個人和企業(yè)的信用信息，為金融機構(gòu)的信貸審批、貸后管理和其他投融資活動提供金融信用信息支持。金融機構(gòu)與信用主體間由此生成的關(guān)系雖然屬于民商事法律關(guān)系，但據(jù)以生成法律關(guān)系的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)是公權(quán)力機關(guān)歸集并開放使用的，信用權(quán)利關(guān)系的生成與政府主導建設(shè)的公共平臺密不可分。

    近年來，互聯(lián)網(wǎng)金融快速擴張，形成了一種兼具高度競爭與便捷的信用交易模式。平臺機構(gòu)將個人或者企業(yè)的信用評價直接提供給互聯(lián)網(wǎng)金融公司（如網(wǎng)商銀行、微眾銀行等），開展資金融通、金融產(chǎn)品銷售、支付、投資等新型金融業(yè)務。

    然而，為了與《個人信息保護法》相銜接，2021年，中國人民銀行規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)金融公司的助貸、聯(lián)合貸等業(yè)務必須遵循“平臺機構(gòu)—征信機構(gòu)—金融機構(gòu)”的業(yè)務合作流程，收歸持牌的征信機構(gòu)統(tǒng)一管理（俗稱“斷直連”）?！皵嘀边B”切斷了平臺機構(gòu)與金融機構(gòu)之間的信用交易合作，在一定程度上解決了各平臺機構(gòu)自行對接個人信用信息的亂象，可以防止個人信息被過度收集和濫用。

    但是，嚴格的“斷直連”措施限制了金融業(yè)務和數(shù)字信用的發(fā)展，可能造成征信機構(gòu)壟斷、資源配置速率降低、交易效率不足等后果。為鼓勵征信業(yè)的市場化發(fā)展，積極引入適量的平臺型征信公司作為相對獨立的第三方征信服務機構(gòu)，在信用評價領(lǐng)域形成有效的市場競爭機制，是妥當之選。這不僅契合市場信用評價是對個人和企業(yè)信用信息的“商業(yè)化”利用的本質(zhì)，而且有助于促進信用評價過程和結(jié)果的客觀公正。

    隨著平臺機構(gòu)與信用評價機構(gòu)的深度嵌入，信用權(quán)利關(guān)系必須與信息數(shù)據(jù)權(quán)益規(guī)則相互調(diào)適。早期的征信機構(gòu)對個人的信用資料的收集和利用受到了隱私權(quán)的必要限制。

    在數(shù)字時代，對于傳統(tǒng)意義上屬于絕對權(quán)的個人隱私權(quán)益，必須進行場景化理解，從而促進個人信息在具體場景中的合理流通。人們不得不進行信息的分享和使用，以失去部分隱私為代價換取社會生活的便捷。

    在數(shù)字信用的框架下，在作為個人信用權(quán)載體的個人信用信息之上又產(chǎn)生了新型權(quán)益，即個人信息權(quán)益。個人信息權(quán)益既是個人制衡信息處理者的工具，也是國家對信息處理者的規(guī)制策略。對企業(yè)而言，在企業(yè)信用信息上不存在類似于個人信息權(quán)益的企業(yè)信息權(quán)益。然而，在信用權(quán)關(guān)系的形成過程中，征信機構(gòu)、信用評價機構(gòu)以及平臺機構(gòu)均屬于信用信息的處理者，企業(yè)和個人的處境類似，均與信用信息的處理者處于“非對稱的權(quán)力結(jié)構(gòu)”或“持續(xù)性不平等關(guān)系”之中。

    信用信息處理者為追求商業(yè)價值的實現(xiàn)，極可能利用自己的優(yōu)勢地位而無法客觀、真實和完整地對個人或企業(yè)進行信用評價，從而損害權(quán)利人的合法利益。這是個人和企業(yè)在信用權(quán)利生成上的共同聯(lián)結(jié)點。因此，在維護人格尊嚴和倫理價值的目的之外，是否應當保護以及如何保護企業(yè)信息利益，值得在理論與實踐上深入研究。

    三、社會信用體系中的信用權(quán)力及其規(guī)范進路

    我國目前推行的“政府推動、社會共建”的公共信用立法及運行系統(tǒng)，系通過大數(shù)據(jù)和算法高效收集和分類行為信息，進而形成守信與失信評價機制，在公共管理機構(gòu)與信用主體之間形成“信用權(quán)力”關(guān)系。然而，這種“信用權(quán)力”關(guān)系可能會導致對社會的過度管控，忽視信用主體的基本權(quán)利。因此，下文將在闡述信用權(quán)力關(guān)系形成和運行的基礎(chǔ)上，探討如何規(guī)范信用權(quán)力。

    （一）信用權(quán)力關(guān)系的形成與運行機制

    市場信用是現(xiàn)代中國構(gòu)建以制度為核心的信任機制的初步嘗試，但其并不具有全面提升社會誠信水平與重建社會信任關(guān)系的功能。市場信用展示的是個人和企業(yè)的經(jīng)濟聲譽，具體的信用獎懲措施是信用主體自利動機驅(qū)動下的社會制裁方式，其初衷主要是保護交易安全而非維護道德誠信。

    以償債能力和償債意愿為內(nèi)容的聲譽評價及其具體獎懲措施，并不能解決超越市場信用范疇的社會信任機制失靈問題。為了創(chuàng)新社會治理機制與優(yōu)化營商環(huán)境，我國正在進行的社會信用體系建設(shè)遠遠超越了經(jīng)濟信用的范疇，具有我國本土特色的公共信用由此產(chǎn)生。

    近年來，由“政府推動、社會共建”的公共信用立法是我國社會信用體系建設(shè)的重點。公共管理機構(gòu)以個人或企業(yè)對法定義務、約定義務甚至道德義務的履行狀況為依據(jù)，將個人或企業(yè)的行為信息如“違法并應當受刑罰”“違法并應當受行政處罰”“不履行生效法律決定”以及“合法”“超越法定義務”“模范遵守道德要求”等信息按照“符合道德/違反道德、合法行為/違法行為”進行分類，并轉(zhuǎn)換為“守信信息/失信信息”兩種類型，從而在個人或企業(yè)特定行為的法律評價（甚至道德評價）與信用評價之間建立起聯(lián)結(jié)。

    公共管理機構(gòu)以適宜的等級劃分或量化標準構(gòu)建面向社會公開或可供查詢的信用評價，是對個人或企業(yè)社會聲譽的合法貶損/褒揚。公共管理機構(gòu)運用公共信用評價的方式使個人和企業(yè)在外在行為上符合誠實守信的要求，以規(guī)范市場經(jīng)濟秩序并提高整個社會的誠信水平。

    公共信用制度有助于阻嚇信用主體放棄潛在的違法行為和抑制各類有悖誠信的機會主義行為，并促使理性主體選擇可靠的行為對象和規(guī)避高風險的行為。從長遠來看，公共信用評價的外部約束機制可以將個人或企業(yè)的誠信行動逐漸內(nèi)化為自覺的行為習慣，使人際信任關(guān)系得以恢復。

    在公共信用系統(tǒng)的運行過程中，公共管理機構(gòu)與個人或企業(yè)之間形成的是新型的“信用權(quán)力”關(guān)系。公共信用制度本質(zhì)上是一種公權(quán)力機關(guān)（行政機關(guān)和司法機關(guān)）實施的以信用權(quán)力為核心的行政管理措施，與建立在市場邏輯和合同相對性基礎(chǔ)上的市場信用制度具有明顯差異。信用權(quán)力屬于國家享有的基礎(chǔ)性（infrastructural）權(quán)力，是國家滲透和控制社會生活并增強地域內(nèi)集中或歸化的能力。借助算法、互聯(lián)網(wǎng)平臺機構(gòu)和國家數(shù)據(jù)庫建設(shè)，公共管理機構(gòu)能夠迅捷高效地獲取大量的個人和企業(yè)信用信息，在催生“平臺型政府”的同時，也提升了政府系統(tǒng)整合信用信息的能力。

    公共信用評價本質(zhì)是公共管理機構(gòu)對個人或企業(yè)信用信息的公共利用，已經(jīng)發(fā)展為優(yōu)化個人和企業(yè)的行為模式和型塑社會信用秩序的重要力量。由算法行政驅(qū)動的公共信用制度擺脫了以傳統(tǒng)法律行政為基礎(chǔ)的規(guī)制手段，不僅顯著擴大了行政權(quán)力的范圍，而且將其滲透至傳統(tǒng)行政法所不及的領(lǐng)域，極大增強了現(xiàn)代國家的治理能力。公共管理機構(gòu)通過技術(shù)評價模型和先進的算法對個人和企業(yè)在經(jīng)濟、社會、政府管理以及司法裁判等活動中的信用信息進行全景圖譜描摹，以指數(shù)化和智能化的方式構(gòu)建了動態(tài)的信用分級分類監(jiān)管工具，實現(xiàn)了信用治理的自主化和全周期化。個人和企業(yè)必須對其行為不斷自我檢查以避免其公共信用評價的降低。這有助于最終形成自我監(jiān)管的社會結(jié)構(gòu)，并可促使法律義務和道德義務得以在“超越法律強制性要求”的程度上履行。

    社會信用體系中的公共信用制度是對我國社會治理模式的重要創(chuàng)新。社會治理應以政府主導下的共建共治共享為內(nèi)容，但公共管理機構(gòu)運用信息化的信用權(quán)力對個人和企業(yè)在時間、空間以及行動軌跡上的全方位監(jiān)管，將使公共信用制度的建構(gòu)脫離以廣泛參與為核心的社會治理，可能導致該制度淪為政府對社會的全面管控和對法律規(guī)制的強化。公共信用的建構(gòu)邏輯是，社會成員必須依法或依約行事。依約或依法行事即為守信，反之則為背信，應當承擔相應的法律責任。這導致公共信用的聲譽機制和懲戒措施變異為?？滤f的“全景敞視主義的規(guī)訓”。

    隨著我國社會信用制度的全面推行，這種特征的規(guī)訓因權(quán)力運作具有自動化功能而變得更為便捷和迅速，國外對該制度的負面評價也日漸加劇。不可否認，我國公共信用制度發(fā)展成為具有國家規(guī)訓功能的信用權(quán)力貼合了數(shù)字時代和風險社會的治理需求，因而一直受到各級政府的青睞。但是，如果過于重視公共信用聲譽機制和懲戒制度的工具和實效價值而忽視對信用主體基本權(quán)利的尊重與保障，那么該制度就會損害建設(shè)法治國家的目標。中國式現(xiàn)代化進程中的社會信任鏈的構(gòu)建需要協(xié)調(diào)以信息量化評價為代表的新型信用權(quán)力與社會成員之間的溝通關(guān)系，擺脫對信用懲戒工具的簡單使用與過度依賴，在尊重與培育市場與社會秩序內(nèi)生信任機制的基礎(chǔ)上審慎推進智能化、精細化的社會信用模式。

    （二）信用權(quán)力的規(guī)范進路：社會信用法調(diào)整范圍之爭

    雖然個人或企業(yè)的市場信用評價機構(gòu)與公共信用評價機構(gòu)在法律性質(zhì)上分屬于私權(quán)主體與公權(quán)主體，但是市場信用與公共信用之間并沒有不可逾越的界限：前者構(gòu)建的是個人或企業(yè)的“經(jīng)濟聲譽”，后者構(gòu)建的是個人或企業(yè)的“公共聲譽”。市場信用與公共信用皆是信用主體自我形象的呈現(xiàn)，也是信用主體維護自身社會評價的基礎(chǔ)。雖然公共信用已然超出了民法上信用權(quán)的指涉范圍，但是它仍主要以個人或企業(yè)作為評價對象。

    不過，公共信用的評價與規(guī)制對象是否包括公權(quán)力機構(gòu)?這是目前我國推進社會信用立法過程中面臨的重大問題，這實質(zhì)上涉及社會信用法的調(diào)整范圍。依據(jù)《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》，我國社會信用體系建設(shè)覆蓋政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信四個重點領(lǐng)域?！吧鐣庞梅ǎㄒ庖姼澹钡恼{(diào)整范圍不僅包括傳統(tǒng)意義上的市場信用（商務誠信），也包括以個人和企業(yè)為對象的公共信用（社會誠信），還包括以公共管理機構(gòu)為對象的公共信用評價（政務誠信和司法公信）。但是，對于社會信用體系是否包括政務誠信和司法誠信，我國目前正在實施的地方性法規(guī)和規(guī)章存在分歧。支持論者認為，公權(quán)力主體的信用是一種重要的政治道德，是整個社會信用建設(shè)的基礎(chǔ)與核心，社會信用的重塑應當以公權(quán)力主體具有公信力為前提。

    然而，從公共信用制度的體系結(jié)構(gòu)、評價內(nèi)容以及信用懲戒處罰措施的特點來看，我國正在起草的社會信用法原則上不應當包括政務誠信與司法公信，具體理由如下：

    首先，個人和企業(yè)的公共信用評價與公共管理機構(gòu)的公共信用評價之間存在重大差異。個人和企業(yè)的經(jīng)濟聲譽與公共聲譽均屬于我國《民法典》第1024條規(guī)定的名譽權(quán)范疇。然而，對于政府機構(gòu)作為公法人是否享有名譽權(quán)，存在較大爭議：肯定說認為，公法人同樣可以作為獨立的主體參與活動而享有名譽權(quán)。此觀點的代表國家是意大利。否定說主要從言論自由與公共利益的角度認為，公法人不應享有名譽權(quán)。此觀點的代表國家為美國。公法人職責是服務公眾而非追求自身名譽，其行為受到行政法定原則的嚴格限制。

    基于我國“大政府、小社會”的基本國情，應對公權(quán)力的作用范圍加強控制。若再賦予其名譽權(quán)，將極大削弱公眾對公權(quán)力的監(jiān)督效果。以政務信用為例，政府機構(gòu)的信用具有濃厚的政治色彩：它既可以指依據(jù)政治委托和代理關(guān)系產(chǎn)生的代理人信用，以反映公眾對政府的信任度；也可以指評級機構(gòu)依照一定的程序和方法對主權(quán)國家的償債意愿和能力等進行的綜合評定。這與個人或企業(yè)的公共信用所涉及的經(jīng)濟與社會活動相去甚遠。如果把個人和企業(yè)的市場信用、公共信用以及公權(quán)力主體的信用融合在一部法律之中，那么社會信用法將會變得極為龐雜而欠缺體系化。由此可見，在我國政府監(jiān)管中，政府機構(gòu)并不具備被賦予名譽權(quán)的社會基礎(chǔ)。

    其次，政府機構(gòu)和司法機關(guān)的誠信屬于依法行政和公正司法的要求，社會信用立法將其納入調(diào)整范圍已無必要。政府機構(gòu)和司法機關(guān)本身就是公共信用評價的管理機構(gòu)，以它們作為信用評價的對象所欲實現(xiàn)的政務誠信、司法公信目標與依法行政、公正司法的宗旨是重合的，而后者是正在實施的行政法律法規(guī)以及相關(guān)司法解釋所追求的立法目標。從“社會信用法（意見稿）”以及湖北、上海等地的省級地方信用立法來看，其重點調(diào)整的仍是個人或企業(yè)的公共信用，對公權(quán)力主體的信用問題僅僅從價值觀層面作了一些倡導性、原則性規(guī)定，政務誠信與社會信用體系的關(guān)聯(lián)性較弱。即使政府存在采購或拖欠債務的行為，也可將其作為民事主體對待，納入市場信用的范疇?！吧鐣庞梅ǎㄒ庖姼澹敝杏嘘P(guān)政務誠信與司法公信的多數(shù)條款均屬于價值宣示性或者倡導性規(guī)范，不具有實質(zhì)性的規(guī)范意義。

    最后，政府機構(gòu)和司法機關(guān)即使被作為公共信用評價的對象，亦無法適用具體的信用制裁措施，否則會招致體系沖突。從性質(zhì)上看，一方面，具體的信用獎懲措施如聲譽制裁、聯(lián)合懲戒以及優(yōu)化執(zhí)法資源等方式均屬于國家機關(guān)對行政相對人的法律規(guī)制。而國家機關(guān)在行使相應國家職權(quán)時通常不能成為行政相對人，除非國家機關(guān)處于一般法人或非法人組織的地位，例如項目招標等情形。另一方面，公共信用評價中的聲譽制裁具有規(guī)避交易風險和優(yōu)化交易資源的功能，授信人可以依據(jù)公共信用評價選擇相對人。但對于行政相對人而言，政府機構(gòu)和司法機關(guān)具有不可選擇性?，F(xiàn)有的聲譽機制和失信懲戒措施幾乎均指向市場和社會主體，這表明，在實然層面，信用權(quán)力以市場與社會領(lǐng)域為作用對象。

    因此，以政府機構(gòu)和司法機關(guān)作為信用評價對象在立法中屬于重復規(guī)定且無實際意義。社會信用立法應以個人或企業(yè)為信用評價對象，以彰顯體系和結(jié)構(gòu)的相稱性。而政府作為公共管理機構(gòu)，既是信用制度的評價主體，也在市場信用和公共信用領(lǐng)域發(fā)揮著監(jiān)管和救濟的多重功能。

    四、社會信用體系中信用信息的歸集限度

    個人和企業(yè)是信用信息的來源。隨著商業(yè)企業(yè)與政府機構(gòu)迅速邁向平臺化和數(shù)字化，商業(yè)平臺和政府平臺逐漸打破相互獨立的狀態(tài)，市場信用信息與公共信用信息得以實現(xiàn)跨越場景的交換和共享。在政府通過吸納商業(yè)平臺信用數(shù)據(jù)拓展規(guī)制和治理的邊界的同時，商業(yè)平臺機構(gòu)也通過共享個人和企業(yè)在公共管理服務場景的行為信息對信用主體進行更為精準的信用刻畫。征信機構(gòu)和公共管理機構(gòu)在收集和利用信用信息時，必須遵循必要的限度，保護個人“數(shù)字聲譽”和企業(yè)核心競爭力。

    （一）個人信用信息的歸集限度

    個人信用信息的歸集范圍的確定，應當謀求自然人的自決權(quán)、人格尊嚴與征信機構(gòu)以及商業(yè)平臺機構(gòu)依法對個人信用信息的商業(yè)化或公共利用之間的平衡。既不能為了保護個人信用權(quán)而妨礙個人信用信息的流動、分享與利用，也不能為了追求個人市場信用的精確程度而無視其人格尊嚴和自由。關(guān)于個人信用信息的范圍，《征信業(yè)管理條例》采取法律禁止與信息主體本人同意相結(jié)合的方式，但該條例所列舉的信用信息已經(jīng)不能適應信息技術(shù)的飛速發(fā)展。在大數(shù)據(jù)背景之下，征信機構(gòu)及信息提供者采集的個人信用信息越來越廣泛，不僅包括傳統(tǒng)的銀行信貸信息，還包括來自司法、稅務、工商、電商、社交媒體等平臺的可以用來判斷個人信用交易風險的信息。因此，個人信用除了作為名譽權(quán)客體，其個人信息屬性亦應獲得重視。

    在市場信用場景下，個人信用信息的處理應以服務商業(yè)和金融交易為目的，征信機構(gòu)及平臺機構(gòu)對敏感個人信息的歸集范圍的確定，應當采取比較寬松的標準，同時對敏感個人信用信息進行風險評估，實現(xiàn)對個人隱私風險的有效管理。具體而言就是：

    第一，對于與征信目的無關(guān)的高度敏感的個人信息，即一旦泄露或者被非法使用容易導致人格尊嚴受到侵害的高度敏感個人信息，如個人的生育信息、婚史信息等，應當禁止采集。

    第二，對于重要的敏感個人信息，即一旦泄露或者被非法使用容易導致人身、財產(chǎn)安全受到危害的敏感個人信息，如財產(chǎn)擔保信息、房貸信息、履約信息、消費記錄等，如果征信機構(gòu)以及信息提供者明確告知并經(jīng)個人書面同意的，可以采集。

    第三，對于非敏感個人信息，個人可以采取概括同意或推定同意的方式以減少個人信用信息收集的成本。

    第四，對于不良信息，主要包括違約（借貸、賒購、擔保、租賃、保險、使用信用卡等）信息、行政處罰信息、法院判決或裁定履行義務以及強制執(zhí)行信息等，采集無須個人的同意。

    公共管理機構(gòu)對個人公共信用信息的歸集范圍應由法律明文規(guī)定，以規(guī)制公共管理機構(gòu)的信用權(quán)力。近年來，公共信用信息范圍加速擴張的趨勢非常明顯。依據(jù)《全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄（2025年版）》，除個人的基礎(chǔ)信息和職業(yè)資格信息以外，公共信用信息可以分為履行道德義務的信息、履行法律法規(guī)義務的信息、履行約定義務的信息三類?！度珖残庞眯畔⒒A(chǔ)目錄（2025年版）》與2024年版、2022年版相比，主體框架保持不變。但與2021年版相比，后續(xù)的版本將個人“遵守法律法規(guī)情況信息”納入公共信用信息的采集范圍。對此持肯定態(tài)度的學者認為，蘊含道德義務、約定義務和法定義務的社會誠信建設(shè)具有運行成本低廉的優(yōu)勢，還可以鼓勵個人達到更高的道德水平，在一定程度上是對社會基層治理能力的再造。

    然而，將失信行為急劇擴張至所有的違法犯罪行為、違約行為乃至不文明、不道德的行為，勢必導致失信的認定泛化。原因在于：

    其一，違反法律法規(guī)的情形非常廣泛，但并非所有的違法違規(guī)行為都屬于失信行為，兩者并不必然關(guān)聯(lián)。盡管二者存在一定重疊，但前者偏于言行不一和違反承諾的舉動，后者偏于違反國家制定的規(guī)則的行為。

    其二，將違約行為全部視為失信行為沒有考慮合同法的復雜性，因為一方當事人可能基于合法的抗辯而被另一方視為實施了違約行為，因而只有合同當事人不履行生效法律裁判才應該被視為“失信（被執(zhí)行）人”。

    其三，道德規(guī)范具有較強的不確定性，其無法擔負調(diào)整預期和保障人際溝通的功能，道德義務不宜被納入公共信用范疇?，F(xiàn)代法對社會主體的行為具有剛性的指引和規(guī)范作用，為人與人之間的互動和信任建立穩(wěn)定的規(guī)范性預期，對此，道德規(guī)范無法替代。

    由于公共信用評價的法律后果并不限于給個人貼上是否誠信的標簽，因此，失信信息往往還會引發(fā)后續(xù)的法律懲戒措施，過度寬泛的信息歸集范圍勢必使法律系統(tǒng)陷入道德評判的泥淖。既然法律規(guī)范在某些場合都不得不讓位于道德和倫理規(guī)范，公共信用制度的設(shè)計和適用同樣會面臨如何使個人的道德和倫理失范行為與正向或反向的信用獎懲措施進行特定聯(lián)結(jié)的困難。

    如果公共信用信息試圖全面歸集和覆蓋個人道德和法律評價，那么其可能異化為公權(quán)力利用信用信息對市場與社會單向管理控制的手段，這不僅難以有效提升治理能力，還可能加劇政府與社會之間的緊張。個人的公共信用信息不應包括違反道德義務、市場可以自發(fā)調(diào)控、輕微違反法秩序等內(nèi)容，以避免公共信用工具的使用泛化。公共管理機構(gòu)對個人違法犯罪以及合同履行信息的歸集范圍應符合創(chuàng)新社會治理機制與提升全社會誠信水平的宗旨，并結(jié)合個人信息利用的合法、正當、最小以及必要性等原則得到綜合考量。

    整體而言，在個人“數(shù)字聲譽”的建構(gòu)過程中，因為受企業(yè)經(jīng)濟利益和信用權(quán)力擴張的驅(qū)動，征信機構(gòu)與公共管理機構(gòu)均傾向于盡可能地采集、傳播和利用個人的信用信息。過度刻畫個人信用狀況實質(zhì)上對自然人構(gòu)成了人格上的負擔，并且增加了社會對失信人的排斥與隔離效果。全方位歸集和利用個人的瑕疵與錯誤行為，不僅不會導向一個并不可能出現(xiàn)的“完人社會”，還有可能傷害人與人之間的正?；优c信任關(guān)系。應當將維護個人的“數(shù)字聲譽”置于法律上的重要地位，進而為個人的社會生活留有更大的空間。認真對待個人的“數(shù)字聲譽”，限制過于膨脹的聲譽制裁體系，是征信機構(gòu)與公共管理機構(gòu)面臨的不容忽視的法治議題。

    （二）企業(yè)信用信息的歸集限度

    企業(yè)信用信息的歸集范圍具有高度的開放性，僅受商業(yè)秘密的限制。在現(xiàn)代社會，為維護交易秩序、產(chǎn)品安全和公眾知情權(quán)，企業(yè)信息公開與公共信息的披露已成為重要的法律原則。除商業(yè)秘密外，信用評價機構(gòu)和公共管理機構(gòu)對企業(yè)信用信息的采集與利用均不以企業(yè)的同意為必要。企業(yè)的市場信用信息除基本信息之外，還包括財務報告、年度報告、許可審批、行政違法、合同履行、債務執(zhí)行、經(jīng)營異常狀態(tài)等信息。

    企業(yè)依法公示的信用信息屬于公開信息的規(guī)?；?，一般情況下難以得到商業(yè)秘密規(guī)則或著作權(quán)法的保護，但這并不意味著企業(yè)的公開信息可以被他人任意利用而完全不受法律保護。信用評價機構(gòu)、信息提供者、信用使用者以及公共管理機構(gòu)對企業(yè)信用信息的商業(yè)化或者公共利用共同構(gòu)成競爭法意義上的市場秩序。為促進企業(yè)之間的良性競爭，競爭法將商業(yè)秘密規(guī)則所無法保護的公開企業(yè)信息納入企業(yè)信息的范圍并加以保護。網(wǎng)絡爬蟲及IP代理是信用評價機構(gòu)、信息提供者等歸集互聯(lián)網(wǎng)公共數(shù)據(jù)的主要方式。例如，企查查、天眼查等機構(gòu)借此生成相關(guān)信用產(chǎn)品。為了維系企業(yè)的核心競爭力，目標企業(yè)也可以通過諸如“robots協(xié)議”等各種技術(shù)手段限制數(shù)據(jù)爬取行為。

    在目前的司法實踐中，數(shù)據(jù)爬取行為是否屬于反不正當競爭行為仍然存在爭議，有法院認為限制數(shù)據(jù)抓取的行為構(gòu)成不正當競爭行為，也有法院認為抓取數(shù)據(jù)的行為構(gòu)成不正當競爭行為。鑒于我國的數(shù)字化征信和信用評級行業(yè)仍處于發(fā)展的起步階段，應當通過不正當競爭制度調(diào)和企業(yè)開放數(shù)據(jù)使用的程度與信用評級機構(gòu)、信息提供者對網(wǎng)絡爬蟲設(shè)置的合規(guī)性標準的矛盾。譬如，如果企業(yè)通過“robots協(xié)議”對信用評級機構(gòu)、信用提供者進行不合理的限制，則構(gòu)成不正當競爭行為；反之，如果信用評級機構(gòu)、信息提供者超出“為金融服務”的法定目的爬取企業(yè)的公開數(shù)據(jù)，影響企業(yè)信用信息的客觀真實性并限制市場的公平競爭，則信用評級機構(gòu)、信息提供者的行為構(gòu)成不正當競爭行為。

    五、社會信用體系中獎懲措施的性質(zhì)及其法律規(guī)制

    信用獎懲措施依賴信用信息的歸集與利用，通過聲譽評價機制和具體的獎懲措施來規(guī)范個人和企業(yè)的行為，進而促進社會整體誠信建設(shè)。盡管私法上的信用獎懲措施對于市場信用的運行不可或缺，但基于私法自治原則，對此類獎懲措施在立法上無須特別規(guī)定。公共信用獎懲則具有強制性，包括列入失信名單、加強管理等措施，并內(nèi)化于行政管理和監(jiān)督網(wǎng)絡中。這些措施影響個人和企業(yè)的社會聲譽，可能引發(fā)后續(xù)懲戒，因此需要對信用獎懲措施進行法律規(guī)制。

    （一）社會信用獎懲措施的法律性質(zhì)

    信用獎懲制度是信用評價機構(gòu)和公共管理機構(gòu)在歸集和利用個人和企業(yè)信用信息的基礎(chǔ)上形成的肯定性或否定性信用評價體系，其實施流程包括信用信息的事實認定、聲譽評價以及具體獎懲措施三個環(huán)節(jié)。

    私法上的信用獎懲制度以聲譽評價機制為核心，由市場主體自發(fā)決定是否運用具體獎懲措施來規(guī)避交易風險或優(yōu)化資源配置，原則上屬于意思自治的范疇，因此無需予以特別規(guī)范。對比而言，公共信用獎懲制度雖然以聲譽評價為重要基礎(chǔ)，但相關(guān)的獎懲措施，如列入失信名單、加強管理、不予授益、資格權(quán)益的限制或減損措施等，具備鮮明的強制性，已經(jīng)成為重要信用監(jiān)管工具，并內(nèi)化和分散于整個行政管理和監(jiān)督的網(wǎng)絡之中。公共聲譽評價行為與獎懲措施之法律性質(zhì)的判斷需要結(jié)合公共信用制度的具體流程、類型及其實施功能進行綜合分析。

    首先，公共管理機構(gòu)通過記錄、歸集和公示個人或企業(yè)的守信/失信信息構(gòu)建聲譽機制，發(fā)揮公共信用強制性提醒和警示公共機構(gòu)和交易相對人的功能。自2013年《旅游法》第108條首次引入有關(guān)個人和企業(yè)的“信用檔案”以來，我國目前已有《商標法》第68條第2款、《消費者權(quán)益保護法》第56條第2款等十余部法律中的條款作了類似規(guī)定。由于個人和企業(yè)信用信息所涵蓋的場景復雜多樣，公共管理機構(gòu)采取兩種方式進一步細化個人和企業(yè)的信用評價：

    一是極為常見的“類型化信用評價”，即依據(jù)信用主體的失信行為/守信行為背離或者遵守誠信原則的程度劃分“一般失信”“較重失信”“嚴重失信”“模范守信”等類型，形成梯度式的信用清單或目錄。

    二是“計分式信用評價”，即公共管理機構(gòu)借鑒私法上的信用評分方式對信用主體的多個守信行為/失信行為進行量化評價，由算法模型進行自動化打分。由于公共管理機構(gòu)歸集和利用的信用信息很多是個人和企業(yè)的失信信息，因此，通過信用等級劃分與量化標準的方式強制性建構(gòu)的個人和企業(yè)的社會聲譽通常屬于否定性評價，由此形成的“聲譽制裁”具有降低信用主體社會評價的威懾力以及促進法律實施的功能。

    學理上對于信用主體被公共管理機構(gòu)列入“失信名單”是否屬于行政處罰存在較大爭議?？隙ㄕf認為，公共管理機構(gòu)將個人或企業(yè)列入“失信名單”的行為屬于行政處罰中的名譽罰，與形式上的“通報批評”的制裁法律效果相同。否定說則認為，《行政處罰法》第8條是一個典型的法律保留條款，在沒有制定法授權(quán)的前提下，任何新型制裁方式都是違法的，不屬于行政處罰。列入和公布“失信名單”產(chǎn)生的聲譽貶損和信用懲罰結(jié)果均屬于事實效果，不受行政機關(guān)效果意思的支配。

    實際上，公共信用評價的內(nèi)容包括事實評價與價值評價兩個部分。公共機構(gòu)單純地記錄、歸集信用主體的各項守信/失信記錄并向社會公眾公開，這只是轉(zhuǎn)化和公示信用主體已經(jīng)客觀存在的行為信息的事實評價，并未增減信用主體既有的權(quán)益，在性質(zhì)上屬于行政確認行為。

    但是，公共管理機構(gòu)對信用主體信用的“梯度評價”“量化評價”等信用分類措施均包含有行政機關(guān)的價值判斷，此種評價必然直接影響信用主體的名譽權(quán)。如果公共管理機構(gòu)將個人或企業(yè)列入“失信名單”予以譴責和威懾，不僅會嚴重減損信用主體的社會聲譽，而且會直接引發(fā)后續(xù)懲戒措施。這種行為滿足行政處罰應當具備的不利益性（減損權(quán)益或增加義務）、違法性（違反行政管理秩序）、報應性（懲戒）三個要素。目前，“列入失信名單”的行為通常集中于環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、食品藥品安全等易產(chǎn)生嚴重后果的領(lǐng)域，對信用主體的權(quán)益減損和后續(xù)懲戒遠遠超過“警告”“通報批評”等傳統(tǒng)的行政處罰措施。

    在“社會信用法（意見稿）”生效之前，可以通過擴張解釋的方式將“列入失信名單”的行為納入“通報批評”中；而“社會信用法（意見稿）”一旦生效，“列入失信名單”在體系上可以歸入《行政處罰法》第9條第6項兜底條款規(guī)定的“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”之中。

    值得注意的是，此類信用懲戒措施的歸責依據(jù)已不再是相對人的具體失信行為，而是其“信用人格”，即相對人此前的違法信用記錄匯聚為不良信用人格。為預防其再次違法，造成重大損害，故而應采取相應懲戒措施。這明顯區(qū)別于傳統(tǒng)行政法的行為責任模式。為避免諸如“列入失信名單”的信用懲戒對信用主體造成過當制裁，以及為單獨針對不良人格施加懲戒的做法提供正當性基礎(chǔ)，應嚴格考察信用主體再次違法的風險、需受保護社會利益的重大程度、傳統(tǒng)行政手段的充分性等因素，審慎設(shè)置此類信用懲戒制度。

    其次，在公共執(zhí)法與公共資源分配領(lǐng)域，公共機構(gòu)利用個人或企業(yè)的守信/失信信息實施具體獎懲措施，發(fā)揮公共信用合理分配執(zhí)法資源與優(yōu)化配置公共資源的功能。現(xiàn)代社會的行政違法行為數(shù)量極大，公共機構(gòu)面臨的執(zhí)法資源不足的問題日益突出。由于我國各級政府掌握著城市土地、基礎(chǔ)設(shè)施、自然資源、國有企業(yè)等公共資源，因此，基于公共資源屬于全民所有的內(nèi)在要求，政府有責任實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

    為降低行政管理成本和提高公共資源利用的效率，公共機構(gòu)可以依據(jù)個人或企業(yè)的守信狀況采取以下獎勵措施：

    在日常監(jiān)管中減少對守信主體的檢查頻次或降低抽查比例；為守信主體提供公共服務適用優(yōu)先辦理、簡化程序等便利措施；

    在財政性資金和公共資源交易中將守信主體列為優(yōu)先選擇對象等。

    公共機構(gòu)亦可依據(jù)個人或企業(yè)的失信狀況采取下列懲戒措施：

    為增加對失信主體的規(guī)制密度，將失信主體納入重點監(jiān)管范圍，增加檢查頻次，作為抽查重點等；

    限制失信主體申請財政性資金項目；

    限制失信主體參與招標投標、政府采購活動等。

    公共機構(gòu)依據(jù)信用主體的公共信用評價對其采取“區(qū)別對待”的方式實施上述信用獎懲措施，既可以改變公共執(zhí)法概率的均等性和隨機性，有助于提高行政執(zhí)法的效率，又可以選擇社會聲譽良好的交易對象，有利于規(guī)避資源分配的信用風險。這與市場主體依據(jù)交易對象的市場信用作出是否與之交易以及選擇交易條件的商業(yè)決策的原理相同。兩者的差別在于，后者的信用獎懲措施具有間接性與自治性，而前者的信用獎懲措施具有直接性與強制性。隨著信用制度的發(fā)展，此種基于私法信用機制優(yōu)化資源配置的法技術(shù)手段已經(jīng)適用于越來越多的行政執(zhí)法和公共資源的分配領(lǐng)域。

    公共機構(gòu)可對失信的個人或企業(yè)作出禁止或限制失信人的權(quán)益或資格的規(guī)定，并給予符合條件的守信人獎勵或榮譽，以發(fā)揮公共信用規(guī)制強化的功能。2010年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費及有關(guān)消費的若干規(guī)定》首次將有履行能力而不履行生效法律文書確定的義務的被執(zhí)行人納入失信人名單，并規(guī)定人民法院可以采取限制失信被執(zhí)行人消費的措施，例如限制失信被執(zhí)行人乘坐飛機、高鐵和旅游等。

    其后，此類禁止或者限制失信人的信用懲戒措施越來越普遍。從這些措施的實施方式來看，禁止措施系通過取消資格的方式剝奪失信人從事某項活動的資格，限制措施主要是減損失信人從事某項活動的概率。在法律性質(zhì)上，將相對人列入失信名單以及進一步對相對人進行資格限制屬于具體行政行為，應當符合行政處罰實施的相關(guān)規(guī)則。如果將“列入失信名單”作為消極要件并通過該方式限制失信人的資格，則屬于抽象行政行為，應當受到行政許可法定原則的約束。

    在公共信用信息共享的背景下，個人或企業(yè)的某項失信信息可能成為多個行政管理、行政監(jiān)督以及行政處罰行為的重要依據(jù)，從而形成“一處失信，處處受限”的聯(lián)合懲戒后果。失信聯(lián)合懲戒既包含多元化的懲戒主體，也包含多元化的懲戒方式，如行政性信用懲戒措施與市場性、行業(yè)性或者社會性懲戒措施之間的聯(lián)合。由多個管理部門聯(lián)合形成“發(fā)起—響應—反饋”的治理方式，可對失信主體實現(xiàn)多元化、多領(lǐng)域懲戒的效果。

    整體而言，公共信用獎懲措施系由多重行政行為疊加而成的制度整體，既可能呈現(xiàn)為行政檢查、行政指導等行政事實行為，亦可表現(xiàn)為行政確認、行政處罰（包括聲譽罰、資格罰、能力罰）、行政許可、行政合同、行政給付等行政法律行為。

    （二）信用獎懲措施的法律規(guī)制

    個人和企業(yè)信用權(quán)利的私法救濟是保障征信機構(gòu)和信用評級機構(gòu)作出客觀、真實信用評價的重要保障。對個人和企業(yè)信用權(quán)的侵權(quán)的認定包括歸責原則、侵害類型、因果關(guān)系、抗辯事由、損害結(jié)果等要件，應結(jié)合特定侵權(quán)場景綜合判斷。無論是針對個人或企業(yè)的市場信用評價還是公共信用評價，都屬于社會評價，本質(zhì)上都落入《民法典》第1024條的范疇，構(gòu)成名譽權(quán)的客體。

    在公共管理機構(gòu)的信用評價及其不當懲戒措施導致個人或企業(yè)信用權(quán)利被侵害時，個人或企業(yè)面對公共管理機構(gòu)，應當同樣享有私法上的針對信用評價機構(gòu)的知情、查詢、異議、更正、復制、刪除（被遺忘權(quán)）以及修復等信用權(quán)權(quán)能。同時，信用主體還可以公共管理機構(gòu)的行政行為侵害其合法權(quán)益為由提起行政訴訟，并適用《民法典》關(guān)于侵害名譽權(quán)的責任規(guī)范。

    公共信用懲戒措施有助于克服傳統(tǒng)行政權(quán)力分散和資源不足的缺陷。然而，因其事實上兼具強化社會秩序和加強法律實施的功能，因此受到功能過載、擴張過度等方面的批評。將公共管理機構(gòu)信用權(quán)力的運行機制置于法治的框架之下規(guī)制尤為重要，這要求信用獎懲措施需遵循合法性原則、不當聯(lián)結(jié)禁止原則和比例原則。

    一是信用獎懲措施的合法性原則。公共機關(guān)對信用主體采取的獎懲措施應當獲得法律規(guī)范性文件的授權(quán)。我國現(xiàn)有的信用懲戒規(guī)范多數(shù)來源于效力層級較低的政策、部門規(guī)章和地方性法規(guī)。由于信用聯(lián)合懲戒措施的廣泛實施，較低層級的主管部門能夠因此獲得更高的權(quán)力地位，這增加了個人和企業(yè)合法權(quán)益受侵害的風險，致使信用聯(lián)合懲戒的合法性被質(zhì)疑。

    如何將失信行為嵌入法律、行政法規(guī)授權(quán)的行政行為構(gòu)成要件之中，取決于行政行為的具體類型。例如，建立失信名單制度屬于設(shè)定行政處罰，包括規(guī)定列入失信名單的范圍、行為類型等，應當遵守《行政處罰法》第10—16條的規(guī)定；“列入失信名單”屬于行政處罰行為，失信名單的認定及其后續(xù)失信聯(lián)合懲戒措施必須由明確的認定機關(guān)作出才符合行政處罰法定的法教義學原理。在行政檢查上應當貫徹公平性、專業(yè)性以及程序法定的要求。相反，如果違背上位法在行政許可行為中增設(shè)“失信狀況”作為消極的許可條件，則明顯違背行政許可條件法定原則。

    二是信用獎懲措施的關(guān)聯(lián)原則。它又稱為不當聯(lián)結(jié)之禁止原則。公共信用評價與具體信用獎懲措施之間的關(guān)聯(lián)必須具有正當性。信用獎懲關(guān)聯(lián)原則首先要求信用懲戒措施應當遵循自己責任原則，即除非法律另有規(guī)定，否則不得涉及無關(guān)主體。例如，某人被列入失信名單不應導致其家人承擔在政審考察、資格審核、執(zhí)照審核等事務上的不利后果。

    其次，信用獎懲措施關(guān)聯(lián)原則還要求個人或企業(yè)的信用狀況與被嵌入獎懲措施的特定行政事項之間具有關(guān)聯(lián)性。對失信人不加任何限制地實施聯(lián)合懲戒措施，致使其“一處失信，處處受限”，也就是在任何具有裁量權(quán)的行政事項中皆對失信人采取從重限制、約束或處罰的決定，就明顯背離信用懲戒的關(guān)聯(lián)原則。例如，對于公共資源的公開競標交易，應當從優(yōu)化資源配置和規(guī)避風險的角度出發(fā)在失信信息與具體懲戒措施之間建立關(guān)聯(lián)，不得將與協(xié)議履行風險無關(guān)的失信信息作為排除失信人締約資格的理由。

    三是信用獎懲制度的比例原則。狹義的比例原則也被稱作“禁止過度”原則，系指某項措施雖然系達成目的所必要，但是不可造成過度的負擔或者超出必要的限度。信用獎懲措施的比例原則包括聲譽制裁的合比例性與其他懲戒措施的合比例性。社會聲譽原本建立在一定范圍內(nèi)人際間長期交往以及相互認可的基礎(chǔ)上，但公共管理機構(gòu)可以通過信用信息的自動識別和社會分類措施輕易貶損個人和企業(yè)的社會聲譽，使個人和企業(yè)產(chǎn)生“恥辱效應”并招致非理性的歧視。

    在互聯(lián)網(wǎng)時代，聲譽制裁的影響范圍極易失去控制，因此應當嚴格審視聲譽制裁的形式、范圍、時間等是否合理和必要。例如，應對失信信息的傳播設(shè)立合理期限，以矯正聲譽制裁過度懲罰之弊。其他具體懲戒措施的必要性審查是指懲戒所采取的手段應當與實現(xiàn)誠信社會的目標相適應，不能對個人和企業(yè)實施過于嚴苛和不合比例的懲戒措施。為了防止對自由的過度限制，嚴重失信評價應當依據(jù)違法、犯罪的實質(zhì)性標準審慎認定。如果將失信人數(shù)次普通的違法行為簡單相加就將其累計認定為嚴重失信行為，那么這會導致過罰不相當?shù)慕Y(jié)果。

    六、結(jié)語

    健全社會信用體系和監(jiān)管制度是我國經(jīng)濟與社會健康發(fā)展的重要保障。為提升社會誠信意識、優(yōu)化營商環(huán)境以及推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，正在建設(shè)中的社會信用體系包括傳統(tǒng)的市場信用與我國本土創(chuàng)新、主要由政府等公權(quán)力機關(guān)供給的公共信用。

    《民法典》將信用權(quán)納入名譽權(quán)的范疇，個人和企業(yè)信用權(quán)包括市場信用評價與公共信用評價兩種類型，是個人和企業(yè)在市場領(lǐng)域與公共領(lǐng)域自我形象的呈現(xiàn)。個人的公共信用信息應限于與誠信有關(guān)聯(lián)的違法犯罪以及合同履行信息，不應覆蓋違反合同約定和道德義務的行為信息。

    社會信用立法應以個人和企業(yè)為評價對象，政府與司法機關(guān)不應成為信用主體，否則屬于重復規(guī)定且現(xiàn)實意義有限。由于信用權(quán)力可以精確、高效地完成對個人和企業(yè)的規(guī)訓，使個人和企業(yè)面臨“異化”為名譽可被輕易貶損的僅具有符號意義的“他者”的風險；因此，社會信用體系立法應當以保護個人和企業(yè)的信用權(quán)利為基石，以依法規(guī)制公共管理機構(gòu)的信用權(quán)力為限度。

    信用懲戒措施無論是表現(xiàn)為行政事實行為還是表現(xiàn)為行政法律行為，均需被納入法治框架并接受合法性原則、不當聯(lián)結(jié)禁止原則和比例原則的審查。

    作者：冉克平，武漢大學法學院教授 

    來源：法制與社會發(fā)展（雙月刊）